Capitulo 5: Fortalecimiento de la Democracia

El dilema de nuestra democracia: revertir la erosión de la representación política y el deterioro de la capacidad de acción del estado

Una reforma estatal desbalanceada

En los últimos veinte años se gestó en Costa Rica una reforma democrática del Estado parcial y desbalanceada. Se produjeron apreciables avances en dos dimensiones: mayores controles sobre la acción pública y una fuerte ampliación de la base de reconocimiento y garantías de los derechos humanos. Sin embargo, no se consiguieron acuerdos políticos para avanzar en la tercera dimensión: mejorar la capacidad institucional y política de los gobiernos para satisfacer las crecientes necesidades del desarrollo humano.

Expansión del control de la regularidad administrativa del Estado. La creación de la Sala Cuarta implicó un mayor control de la regularidad administrativa del Estado. Adicionalmente, la Procuraduría General de la República y la Contraloría General de la República fueron fortalecidas mediante cambios y ampliaciones en sus respectivas competencias.

Avances incipientes en el control de las finanzas públicas. Persisten importantes vacíos que dificultan la consolidación en la práctica del modelo para la rendición de cuentas a posteriori, con base en indicadores de gestión. La Asamblea Legislativa ha empezado a generar actividad en el ámbito de la fiscalización posterior de la Hacienda Pública, mediante la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos. La reforma al artículo 11 de la Constitución en el año 2000, y la nueva ley de presupuestos públicos, introdujeron el esquema de administración gerencial en el sector público. El talón de Aquiles de este esquema es que tanto la formulación presupuestaria como la fase de evaluación descansan sobre dos instrumentos que tienen serias limitaciones: la función de análisis y planificación estratégica del Estado y el Plan Nacional de Desarrollo.

La Contraloría General de la República se ha consolidado como el pivote del control sobre la Hacienda Pública. Hoy esta entidad tiene más funciones, mayor alcance y nuevos ámbitos de control. Además, el sistema de control del uso de los fondos públicos vino a fortalecerse con un mecanismo judicial, al transformarse la Unidad de Delitos Económicos del Ministerio Público en la Fiscalía contra la Corrupción. Adicionalmente, en el 2002 se creó la Procuraduría de la Ética Pública, como instancia especializada de la Procuraduría General de la República. Cabe señalar, sin embargo, que el fortalecimiento normativo y funcional de las instituciones de control no ha sido acompañado por la respectiva asignación de plazas y recursos.

En forma paralela, el fortalecimiento del entramado de controles sobre la Administración ha provocado en el Ejecutivo la creación de un sistema de “atajos”, en busca de mayor flexibilidad administrativa y financiera. Esta búsqueda de flexibilidad ha generado un panorama institucional que dificulta y mantiene maniatadas la coordinación, la planificación y la ejecución de políticas estatales.

Han proliferado las figuras de órganos adscritos a los ministerios, entes públicos no estatales y entidades de diferente naturaleza jurídica y funcional, además del uso y abuso de la figura de la personería jurídica instrumental. Los órganos adscritos a los ministerios representan la mayor cantidad de entidades creadas entre 1990 y 2003 (45 de un total de 107).

Por otra parte, se ha producido un reordenamiento del gasto dentro del Estado, pues el presupuesto del Gobierno Central ha perdido importancia con respecto al total del gasto público, mientras ha aumentado el porcentaje de los presupuestos de las empresas públicas no financieras. El gasto del Gobierno Central representaba el 33% del total de presupuesto ejecutado por el sector público en 1994, y descendió a un 20% en el 2003.

Se han ampliado los sectores relacionados con el cumplimiento de funciones fundamentales del Estado o la provisión de bienes públicos indispensables como educación y salud. En contraste, se observa un severo debilitamiento de los sectores institucionales ligados a la promoción de sectores productivos en el agro y la industria, así como a la planificación estratégica del Estado. El sector agropecuario es uno de los más perjudicados por la reducción de su capacidad institucional; hoy cuenta con la mitad de los funcionarios que tenía en 1990, pues pasó de 5.510 plazas (1990) a 2.936 (2003); además, en el 2003 ejecutó un 51% de los recursos que ejecutaba en 1995.

En los últimos quince años se dio en algunas áreas del Estado un cambio del modelo de ejecución del mandato, al establecerse una diferenciación entre las funciones de elaboración de políticas y las de ejecución de programas y regulación de actividades. Los casos más claros son los del MOPT y el área de comercio exterior.

Fortalecimiento del Poder Judicial. De los tres poderes de la República, el Judicial es el que resultó más fortalecido en las dos últimas décadas. Entre 1989 y 2004 hubo casi 70 intervenciones legislativas que ampliaron o redefinieron sus competencias y organización. Un avance importante es el establecimiento de la Contraloría de Servicios, cuya operación se enmarca dentro del esfuerzo del Poder Judicial por ser más transparente.

Comparando el número de casos ingresados al sistema de justicia entre 1993 y 2003, el presupuesto por cada caso ha presentado aumentos y disminuciones, pero de carácter moderado. Cabe destacar que ha habido una mayor contratación de jueces que de personal de otras instancias. Entre 1993 y 2003 las plazas de juez aumentaron en un 86%.

Se amplió el acceso ciudadano a la justicia

• En el período 1994-2003, el balance del volumen de la entrada bruta (total de casos entrados) muestra un incremento global cercano a 388.000 asuntos, de los cuales 235.000 (61%) corresponden a la materia de tránsito.
• En términos de crecimiento por materia, entre 1997 y 2003 sobresalieron las áreas de violencia doméstica (207%), tránsito (85,8%) y penal (66,7%).
• Entre 1994 y 2003, los casos en trámite por cada mil casos entrados en primera instancia oscilaron entre 630 en 1998 y 460 en el 2002.
• Los resultados de la última década indican un incremento en la productividad de los jueces, que alcanzó su nivel máximo en el 2000, para disminuir en 2001 y 2002 y mostrar un repunte en el 2003.
• Los resultados obtenidos en el 2003 para la duración de los juicios en materia penal son los más altos desde 1998.
• La Sala Constitucional redujo en 1.117 expedientes su circulante, el cual había crecido sustancialmente en diciembre del 2002.
• En la mayoría de las salas y tribunales el porcentaje de fallos que declaran con lugar el recurso o revocan la sentencia de segunda instancia disminuyó en el período 1999-2003, en relación con el de 1994-1998.
• Pese a los avances en el acceso ciudadano, persisten grandes desafíos en materia de defensa pública.
• El número de presos por 100.000 habitantes pasó de 104 en 1993 a 198 en 2003. A su vez, la cantidad de personas detenidas con prisión preventiva continuó su tendencia ascendente.

Erosión de la democracia representativa

En el marco de una desbalanceada reforma democrática del Estado, en la última década ocurrió una importante erosión de la democracia representativa. Aunque sigue siendo alto desde una perspectiva internacional, el apoyo difuso a la democracia en Costa Rica muestra un declive.

Mejoran las oportunidades de elegir y ser electo, pero no el sistema electoral. En el período 1993-2003 se dieron avances puntuales en materia de las garantías para el ejercicio del derecho a elegir y ser electo. Mejoró la representación política de sectores históricamente sub-representados, particularmente en el caso de las mujeres.

Sin embargo, y pesar de varios intentos, no se produjeron acuerdos para impulsar un programa de reformas al sistema de representación política. El rechazo de estas iniciativas detuvo la discusión sobre las reformas esenciales al sistema electoral.

Durante la última década el financiamiento a los partidos políticos se mantuvo como un área crítica del sistema electoral, pese a los cambios institucionales y los mayores controles sobre el financiamiento público. El subsidio público ha disminuido su participación en el gasto electoral total, al pasar de 86,9% del gasto reportado en las elecciones de 1990, al 56,7% en 2002.

Cambios en el comportamiento de las y los electores

• Una quinta parte de los electores que votaron en febrero de 2002 (69,0%) se abstuvo de hacerlo en procesos electorales anteriores (13,6%).
• Hay patrones etarios, de género, socioeconómicos y de afiliación partidaria relacionados con el fenómeno de la abstención.
• En el período 1994-2002, los votos obtenidos por los partidos que ganaron las elecciones presidenciales disminuyeron en términos absolutos (149.000 votos menos) pese a que el padrón electoral sumó 397.688 nuevos electores durante esos años.

Canales alternativos de representación. La merma en la participación electoral no ha implicado el fortalecimiento de canales alternativos de representación social y política de la ciudadanía. En materia de protestas sociales, un recuento de los años 2000 y 2003 evidencia que la acción a la que más se ha recurrido es la declaración pública, seguida por el bloqueo. La demanda predominante en el período fue la implementación u oposición a leyes, reglamentos, decretos, planes o actos administrativos.

Sistema de partidos. El sistema de partidos políticos experimentó una transformación en la década analizada. De un bipartidismo estable se ha pasado a un estado de fluidez o transición con rumbo indefinido. En 2002 la volatilidad en las elecciones presidenciales alcanzó los niveles de las elecciones legislativas, que siempre han sido más altos.

La democracia costarricense está atravesando un proceso de cambio electoral de largo plazo, que se expresa en la erosión de la identificación partidaria de los ciudadanos, el consecuente aumento en la volatilidad electoral y el desalineamiento electoral.

Eficacia del núcleo central del gobierno representativo. En la última década se debilitó la eficacia del núcleo central del gobierno representativo, es decir, las relaciones entre el Ejecutivo y el Legislativo para aprobar y poner en marcha decisiones colectivas. El cambio del bipartidismo al multipartidismo no mejoró ni el tipo ni el volumen del output legislativo.

De 396 propuestas planteadas en la primera legislatura del período 1998-1999, el 18,4% fue aprobado, y en 2002-2003, el 14% de 525 proyectos se convirtieron en leyes. La mayor parte de las leyes promulgadas en las primeras legislaturas (1994, 1998 y 2002) se relaciona con temas en los que es menos arduo ponerse de acuerdo. En la primera legislatura de cada gobierno en el período 1990-2003, el Poder Ejecutivo logró que alrededor del 50% de las iniciativas aprobadas correspondiera a sus propuestas. Los márgenes con los cuales se aprobó más del 50% de las leyes tramitadas en las legislaturas 1990-1991, 1994-1995 y 1998-1999 superan los 38 votos.

Ante las crecientes dificultades en las relaciones Ejecutivo-Legislativo, desde 1994 los gobiernos han ensayado diversas fórmulas orientadas a constituir una “gran coalición” política y social. El éxito de estas iniciativas, en términos de aumento de la efectividad de los gobiernos, ha sido pobre (ver cuadro 5.22).

Aporte especial política exterior

En el balance sobre el desempeño nacional en materia de política exterior sobresalen como aspectos positivos la activa participación de Costa Rica en negociaciones comerciales, su protagonismo en el proceso de integración centroamericana y la reducción de las tensiones con Nicaragua. No obstante, preocupan la postura adoptada por el Gobierno de la República en el conflicto entre Estados Unidos e Irak, y los rezagos en la aspiración de que la representación diplomática de Costa Rica se realice principalmente a través de nombramientos no políticos

En la última década hubo un importante cambio institucional en la gestión de la política exterior costarricense. Se pasó de una rectoría asentada en el Ministerio de Relaciones Exteriores y Culto, a dos cabezas rectoras: el Ministerio de Comercio Exterior en materia comercial, y la Cancillería, que mantiene su competencia en los asuntos más tradicionales de la política exterior.

Entre 1993 y 2003 no hubo un fortalecimiento presupuestario del Ministerio de Relaciones Exteriores; de hecho, en el último año de ese período la Cancillería dispuso de menos recursos que diez años antes. El personal de carrera diplomática, como porcentaje de los nombramientos del Servicio Exterior, creció de 7% en 1993 a 31% en 2003, y sigue en aumento. Mientras en 1993 estuvieron abiertas 66 sedes diplomáticas y consulares, en los últimos años se llegó al número más bajo del período estudiado: 49 oficinas.

En cuanto a la agenda de política exterior, Costa Rica ha estado particularmente activo en tres temas clave: promoción del desarrollo humano, paz y derechos humanos. Costa Rica ha mantenido una posición constante en resoluciones sobre desarme, sin importar el gobierno de turno. Pero no ha ocurrido lo mismo en asuntos como Palestina, Siria o el derecho a la libre determinación, en los que Costa Rica ha tenido una postura inconstante.

En el ámbito de la representación en organizaciones y foros multilaterales, en el periodo 1992-2003 se postularon 61 candidaturas de Costa Rica y 64 de personas. Si se calcula un promedio general se obtiene que Costa Rica presenta alrededor de diez postulaciones por año.