La economía: el eslabón débil del desarrollo humano sostenible en Costa Rica
Inconcluso tránsito del Estado intervencionista al Estado regulador
El período 1990-2003 fue prolífico en la creación de entidades públicas en el ámbito económico, con predominio de instituciones de control y ejecución específica. Sin embargo, este desarrollo institucional no fue acompañado por una reforma de la vieja institucionalidad económica (para renovar, disminuir o eliminar entidades). En este contexto destacan cambios: fomento al comercio exterior y la inversión extranjera, con el establecimiento de una rectoría sectorial acompañada por la creación de estrechos vínculos entre instituciones públicas y privadas; y desarrollo de la institucionalidad pública en el sector financiero, que muestra cómo la apertura de un mercado estuvo asociada a la expansión (y no la contracción) de la institucionalidad pública.
Crecimiento volátil
El crecimiento de la economía nacional, de 4,3% como promedio en los últimos quince años, ha sido superior al de América Latina y al de los países de Centroamérica, y semejante al de Chile. En estos años la producción ha tenido un comportamiento volátil y errático en su origen, y se ha diversificado. Un fuerte componente del crecimiento se relaciona con la expansión de las exportaciones de regímenes especiales y con el crecimiento del sector de servicios.
El comportamiento del sector externo ha sido determinante para el desempeño del PIB, aunque no necesariamente para los ingresos de la población, pues una parte importante se paga a factores externos. Los ingresos que está generando dentro de Costa Rica el proceso de producción son menores que el valor de la producción (PIB), además de que su ritmo de crecimiento es escaso: 2% promedio en 1992-2003 y 1% promedio en 2000-2003. Es claro que el vínculo entre la economía local y las empresas de zona franca es débil: en el período 2000-2003, en promedio, las compras locales de estas firmas solo representaron un 3,2% de sus compras totales y un 2,4% de las exportaciones del sector. Esta situación se torna más relevante al considerar que los regímenes especiales reciben importantes exenciones tributarias.
Evolución del valor agregado por sector de actividad. El mayor aporte al valor agregado lo realiza el sector terciario, cuya contribución se mantuvo estable en el periodo 1991-2003. Le siguen la actividad secundaria (industria manufacturera) y, finalmente, la actividad primaria. El sector secundario, en promedio, fue el de mayor dinamismo en 1992-2003 y creció fundamentalmente por el aporte de las zonas francas. El turismo es una de las actividades productivas más importantes de Costa Rica. En el 2003 generó 1.199 millones de dólares y representó el 19,6% del valor total de las exportaciones, siendo similar a las exportaciones de la industria electrónica de alta tecnología (1.409 millones de dólares) y superior al ingreso de divisas por exportaciones de café (194 millones de dólares) y banano (553 millones de dólares). Además, es la tercera actividad productiva que más inversiones extranjeras atrae a Costa Rica.
Al igual que en la economía mundial, la actividad primaria costarricense ha perdido relevancia, tanto en su aporte al valor agregado como en la generación de empleo (especialmente en los últimos años). El café pasó de generar el 18,5% del valor agregado del sector primario en 1991 a solo un 9,1% en 2003. El banano también ha perdido importancia relativa, aunque en el 2003 siguió siendo el principal producto agrícola de Costa Rica, con un aporte del 18,5% del valor agregado de las actividades primarias. Algunos productos no tradicionales, como piña, naranja y melón, presentaron una tasa anual de crecimiento superior al 16% entre 1992 y 2003. En particular, la piña, que aportaba un 4% del valor agregado en 1991, aportó en 2003 con un 10,4%.
Inestable y caro financiamiento interno de la producción. El volumen y la distribución del crédito del sistema bancario nacional tuvieron un comportamiento inestable entre 1990 y 2003. El saldo en términos reales del 2003 fue 3,5 veces el de 1991. Las actividades primaria y secundaria, que en conjunto representaban en promedio un 40,1% del saldo real del crédito en el período 1991-1995, concentraron solo el 19% de la cartera en 1999-2003. Los cambios en la estructura del mercado financiero y el aumento de la competencia no trajeron una reducción significativa de las tasas de interés.
Profundo cambio en la estructura del empleo. Con la visión de largo plazo que permite la comparación de información intercensal, se puede afirmar que la estructura del empleo varió profundamente entre 1984 y el 2000. En años recientes la economía ha logrado absorber gran cantidad de mano de obra. De 1990 a 2003 se crearon 570.190 puestos de trabajo, es decir, un promedio de poco más de 47.000 nuevos empleos por año. Las actividades más dinámicas han sido las de servicios, con un promedio de 39.000 nuevos empleos anuales; estos sectores, en conjunto, crecieron un 5,3% anual en promedio, ritmo superior al promedio nacional (3,2%) y al de los restantes sectores.
La participación de las mujeres en el mercado de trabajo sigue siendo relativamente baja en comparación con la de los hombres y es una de las más bajas de América Latina.
La tasa de desempleo abierto, aunque relativamente baja, aumentó en 2,1 puntos porcentuales y alcanzó un 6,7% en el 2003. Además, desde el 2001 muestra una tendencia creciente, que perjudica en mayor medida a las mujeres. Mientras en el 2003 un 30,7% de la población activa tenía problemas de empleo, en 1994 este fenómeno afectaba a un 23,7%. En números absolutos, las personas afectadas casi se duplicaron entre esos años: en 1994 cerca de 219.362 ocupados tenían problemas de subempleo y 54.866 personas estaban desempleadas; para el 2003 había 387.736 subempleados y 117.191 desempleados.
Un sector externo en expansión
En las dos últimas décadas se produjo una importante reforma de la institucionalidad pública asociada al comercio y la inversión extranjera y en forma paralela se profundizó la política de apertura comercial y atracción de inversiones. De los siete acuerdos preferenciales de comercio firmados por Costa Rica hasta abril del 2004, seis fueron firmados entre 1994 y 2004. En 1999 un 48% del universo arancelario pasó a la categoría de cero arancel. En el 2003, las exportaciones de bienes y servicios (6.102,2 millones de dólares) fueron más de 2 veces superiores a las de 1991 (1.899,3 millones de dólares).
Además, durante el período hubo un importante cambio en la composición: las exportaciones tradicionales (café, banano, caña y ganadería) disminuyeron en forma drástica su peso dentro de las exportaciones totales, pues pasaron de representar en promedio el 33,6% en el trienio 1992-1994, a solo el 13,6% en 2001-2003. El dinamismo de las exportaciones gira mayoritariamente en torno al desempeño de las zonas francas, un régimen cuyas exenciones deben concluir en el año 2007, en virtud de las obligaciones de Costa Rica ante la OMC. Las ventas al exterior de las zonas francas equivalían al 6% de las exportaciones totales en 1991; ocho años después, en 1999, registraron la proporción más alta del período, 43,5%. Este proceso se desaceleró en los tres años siguientes y, aunque se recuperó en el 2003 (40,5%), no alcanzó el nivel máximo obtenido en 1999.
Como consecuencia de la rápida expansión de las exportaciones e importaciones, la economía costarricense es hoy más abierta que a inicios de los años noventa. El grado de apertura de la economía (exportaciones más importaciones como proporción del PIB) aumentó. En 1991 el grado de apertura de la economía era un 71,2% del PIB, del cual solo un 3,6% provenía de las zonas francas y el 67,5% restante de los demás sectores productivos de Costa Rica. En el 2003, el grado de apertura fue un 95,4%, del cual el 30,4% provino del comercio que generaron las zonas francas y un 65,1% del comercio realizado por el resto de los sectores económicos de Costa Rica.
Importantes cambios en el origen y destino del comercio de bienes. Entre 1991 y 2003 el comercio total tendió a concentrarse en los regímenes especiales. Las zonas francas aumentaron su representación en 46,5 puntos porcentuales: de 7,6% de las exportaciones de bienes en 1991 a 54,1% en el 2003. Por su parte, el régimen de perfeccionamiento activo perdió 8,6 puntos porcentuales. De 1990 a 2001 la diversificación de la oferta exportable de Costa Rica fue claramente inferior a la de los países desarrollados y la de China, la más dinámica de las economías emergentes del mundo. En términos generales, pese a la concentración de exportaciones que implicó la entrada en operación de la firma Intel, Costa Rica avanzó en el proceso de diversificación de exportaciones. Comparada con Chile, la economía más dinámica de América Latina, Costa Rica muestra una menor concentración de exportaciones, cercana al promedio de América Latina en el año 2001.
Aumentaron el nivel y la importancia de la inversión extranjera directa (IED). En el 2003 el monto de la inversión extranjera directa (586,9 millones de dólares) fue 2,3 veces superior a la registrada en 1991 (178,4 millones de dólares). Pese a las fuertes oscilaciones ocurridas a partir del 2000, por influencia directa de las adversas condiciones de la economía internacional, los montos de la IED en 2000 y 2001 -los peores años de la historia reciente- fueron superiores a lo que Costa Rica lograba atraer en cualquier año anterior a 1995. La suscripción de tratados no fue indispensable para atraer inversión. El buen desempeño de Costa Rica en esta materia es patente cuando se recuerda que América Latina en su conjunto fue un destino cada vez menos importante a escala mundial. Entre 1991 y 1996, esta región recibía el 10,4% de la IED mundial; en el 2002 solo un 8,6% del total.
La IED se concentró en el sector industrial, abandonó el agropecuario. Durante el período 1997-2003 el sector industrial fue el mayor receptor de IED. A partir del año 2000 la agricultura más bien ha sufrido una “desinversión” neta, mientras se ha acelerado la IED en servicios. Casi la mitad de esta inversión se orienta a las empresas amparadas al régimen de zonas francas y un 33,5% a las compañías fuera de regímenes especiales. Uno de los efectos del marcado incremento de la IED registrado en el período 1991-2003 fue la creciente importancia que ésta adquirió en la formación bruta de capital. Ello significa que hubo un proceso de transnacionalización de la economía costarricense, por medio del cual se ampliaron y profundizaron los vínculos entre el desempeño económico de Costa Rica y el de la economía internacional. Según información de la UNCTAD -que no es comparable con la del Banco Central pero sí permite analizar tendencias-, la IED pasó de representar el 13% de la formación bruta de capital en 1990, al 20% en el 2002.
Costa Rica ganó ventajas comparativas en áreas dinámicas del comercio internacional. Entre 1991 y 2002, la ventaja comparativa de Costa Rica en las áreas tradicionales de su comercio exterior (productos primarios y productos industriales basados en el agro), aunque siempre fue positiva, se redujo. La novedad consistió en el desarrollo de ventajas comparativas en otros dos tipos de bienes: un grupo de tecnología baja (textiles, prendas y calzado) y otro de alta tecnología (electrónico y eléctrico). Costa Rica también muestra una ventaja comparativa en las exportaciones de servicios de viajes, rubro referido principalmente al turismo.
Fuertes cambios en el sector financiero: 1985-2003
La reforma financiera en Costa Rica se diseñó a mediados de la década de los ochenta, cuando existía un mercado poco competitivo, predominantemente estatal y mal regulado. El proceso ha sido gradual y se puede dividir en tres etapas: una fase de preparación para la modernización (1984-1987), una etapa de modernización del marco regulador (1988-1994) y el período de profundización de la reforma (de 1995 a la fecha).
La transformación cualitativa del mercado financiero se refleja en un notable aumento de los recursos movilizados por el sector en términos relativos con respecto al PIB. Entre 1987 y el 2003 el valor de los activos movilizados del sector financiero se incrementó en 11 puntos porcentuales, al pasar de 48,1% a 59,1%, cambio que coincide con la entrada en vigencia de la Ley de Protección al Trabajador y el crecimiento en los fondos de inversión y de pensiones.
El tamaño relativo de los pasivos de los bancos casi no varió durante el período analizado y se mantuvo alrededor de un 40%. Esto indica que el incremento que se ha producido en el nivel de ahorro financiero es producto del crecimiento, o traslado, de recursos que antes estaban invertidos bajo las figuras de Contratos de Administración de Valores (CAV) y custodia libre, y que ahora se transformaron en fondos de inversión y fondos de pensiones voluntarias.
Tomando como referencia los mercados financieros latinoamericanos, el contraste en términos del activo total evidencia un menor tamaño relativo de los bancos costarricenses. Otro aspecto que llama la atención es la baja proporción del crédito otorgado al sector privado en Costa Rica, lo cual refleja la magnitud del financiamiento al sector público que realiza el sistema financiero local, así como el tamaño de la banca off-shore.
Cambia la estructura, pero sigue predominando la banca estatal.. En términos de la hoja de balance del sistema financiero costarricense, la banca privada tiene en el extranjero el equivalente a un 75% de la posición local (0,76 del activo, 0,77 de pasivo y 0,66 del patrimonio).
Ocurrieron cambios en los instrumentos de captación y sus plazos. Es evidente el incremento en la importancia relativa de los bonos de estabilización monetaria (BEM) del Banco Central y los títulos de propiedad (TP) del Ministerio de Hacienda. En 1986 estos instrumentos representaban un 9,1% de la riqueza financiera, la cual estaba compuesta sobre todo por dinero en efectivo y depósitos bancarios. En cuanto a estructura de las captaciones por plazo, el mercado costarricense sigue siendo un mercado de deuda con vocación hacia el corto plazo.
Pocos cambios en la naturaleza de los participantes. El número, poder de mercado y naturaleza de los diferentes actores que conforman el sistema financiero costarricense varió poco como resultado de la reforma del sector. Desde el punto de vista de la concentración, los 19 bancos comerciales controlan alrededor de cuatro quintas partes de la movilización total de recursos para intermediación financiera (captaciones y créditos). De ese volumen, el banco más grande, que es estatal, controla más de una tercera parte de todos los depósitos del sistema (36,2%) y casi una cuarta parte del crédito total (24,1%).
Una economía más estable y más vulnerable
Cuatro conclusiones se derivan del análisis del sector monetario: 1) Costa Rica tiene hoy una economía más estable que hace diez años, pero con un nivel de inflación todavía alto en comparación con otros países; 2) a pesar de los importantes esfuerzos de reforma, la autoridad monetaria sigue teniendo restricciones para el control de los agregados monetarios; 3) el nivel de inflación actual es el costo que Costa Rica debe pagar por mantener la competitividad del sector externo (la política cambiaria afecta las posibilidades de reducir la inflación), y 4) los flujos de IED y otras modalidades de movimientos de capital, han permitido financiar un creciente déficit en las cuentas externas, lo que a su vez ha hecho posible una considerable reducción del nivel y la volatilidad de la inflación.
Aparentemente, las épocas en que el déficit del Banco Central alcanzaba niveles superiores al 4% de la producción nacional han sido superadas. De un 4,3% del PIB en 1985, las pérdidas del instituto emisor pasaron a un 1,6% en 2003. Es necesario capitalizar a esta institución.
Déficit de la cuenta corriente es un mecanismo para controlar la inflación. En la última década, los períodos de menor (mayor) inflación estuvieron claramente asociados a un mayor (menor) nivel del déficit de cuenta corriente de balanza de pagos. En especial a partir de 1995, la inflación inició un descenso sostenido hasta estabilizarse alrededor del 10%. El progreso hasta alcanzar este “piso” ha sido posible por el fortalecimiento de las cuentas externas.
La lenta evolución de los ingresos. La evolución de la carga tributaria ha sido lenta, pese a que Costa Rica ha experimentado un conjunto amplio de reformas fiscales parciales, cinco tan solo en la década de los noventa.. Esto representa una de las cargas tributarias más bajas de América Latina. Es claro que ninguna nación ha logrado transitar por la senda del desarrollo de manera sostenida, o mejorado sus niveles de competitividad, sin inversiones públicas adecuadamente financiadas con tributos o -lo que no es aplicable a Costa Rica- rentas.
Al analizar la composición de los ingresos tributarios se nota una gran dependencia de los impuestos indirectos. No obstante, el impuesto sobre la renta pasó de representar un 12,07% de la recaudación total en 1991, a un 23,5% en el 2003. Por su parte, los impuestos al comercio exterior han disminuido su peso, como resultado de la desgravación arancelaria. Durante este período, los impuestos totales sobre las transacciones externas (aduanas, derechos de exportación) decrecieron un 15% en términos nominales al año, en comparación con casi un 20% de crecimiento de los impuestos a las transacciones internas (renta, ventas, consumo, etc.). En otras palabras, en años recientes el incremento en la escala o las tasas sobre las transacciones internas no ha sido suficiente para compensar el decrecimiento en los ingresos generados por los impuestos a las transacciones externas.
Gasto público, restricciones y sus disparadores. En el 2003 el gasto del Gobierno Central representó un 16,37% del PIB, poco más de un punto porcentual por encima del promedio de la década (15,29%), pero menor que en 1994 y 2002, que por corresponder a años electorales muestran el efecto del ciclo político en las finanzas públicas. En general, el crecimiento promedio del gasto público ha disminuido. Entre 1985 y 1995 la tasa fue de 25,75%, en tanto que para el período 1995-2003 bajó a 17,11%. Sin duda, 1994 fue el pero año de las dos últimas décadas, como resultado de las pérdidas que asumió el Gobierno por el cierre del Banco Anglo. Ese año el gasto creció a una tasa de 45,5%.
La distribución entre gastos corrientes y de capital muestra un fuerte sesgo hacia los primeros, que en los últimos quince años han representado, en promedio, el 68% del gasto total. Por su parte, los gastos de capital absorben el 10% en promedio, pero con una tendencia a la baja que se explica por la importancia que cobra el pago de intereses de la deuda pública. Desde la perspectiva de la estructura funcional del gasto, es notable el crecimiento de los gastos de servicios financieros asociados a la deuda pública. Esta variación es equivalente a cerca de 6 puntos porcentuales del PIB: de 6,43% en 1995, a 12,57%, en el 2003.
A su vez, la composición por objeto del gasto muestra el efecto de algunos rubros caracterizados como disparadores. Los CAT se redujeron hasta su completa eliminación y las transferencias a la educación superior han disminuido como proporción del PIB, pero otros gastos han generado presiones adicionales, como las remuneraciones y las pensiones a cuenta del Presupuesto Nacional. Sin embargo, el pago de intereses ha crecido a un ritmo mayor; entre 1987 y 2003 pasó de representar un 15% a un 25% del gasto total.
La deuda pública y su impacto en el “estrujamiento” del gasto. La deuda pública ha crecido en términos absolutos y en dólares, aunque se ha mantenido en términos proporcionales con respecto al PIB (60%). Además ha cambiado su composición, pues desde mediados de los noventa predomina la deuda interna. Esta última creció rápidamente en los diez últimos años, sobre todo en los primeros cinco, y desaceleró su ritmo después de 1999. La deuda externa no ha sido el principal mecanismo de endeudamiento, ni por su nivel, ni por su crecimiento, en los diez años descritos.
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Informe: Estado de la Nación (Spanish) 
