Capitulo 2: Equidad e Integración Social

Desconexión entre la expansión de capacidades y el logro de una mayor equidad

Un nuevo perfil de la población y de los hogares

Los cambios en la dinámica demográfica tienen implicaciones sobre la estructura por edades de la población. El llamado “bono demográfico” y el proceso de envejecimiento plantean nuevos desafíos para el manejo de la inversión social y las políticas sociales en general.

Balance social en salud

• Tres cambios destacan: la puesta en marcha del modelo de atención primaria centrado en los EBAIS, el inicio de la función de compra de servicios y su evaluación por medio de los compromisos de gestión, y el crecimiento de la compra de servicios a proveedores externos.

Balance social en educación

• Se observa una acelerada expansión de la oferta privada de educación superior, sin que hayan mejorado los controles sobre la calidad de este tipo de enseñanza.

Balance social en vivienda

La reducción del déficit fue posible gracias a una activa política pública para la compra o construcción de vivienda nueva en sectores de bajos ingresos y a la fuerte ampliación del financiamiento privado.

Costa Rica, junto a Uruguay, sigue siendo uno de los dos únicos países latinoamericanos con un coeficiente de Gini inferior a 0,500. La situación es diferente si se compara con países desarrollados. Durante los noventa la inversión social logró atenuar, pero no compensar, la desigualdad en la distribución de los ingresos, y cada año el efecto fue más importante que el anterior.

Una tercera parte de los hogares de Costa Rica es pobre o está en riesgo de serlo

Costa Rica logró reducir el porcentaje de hogares vulnerables a la pobreza de 15,7% en 1990 a 11,5% en 2003. No obstante, dos datos llaman la atención. En Costa Rica no está cubierto por el seguro de salud un 19,1% de la población, que equivale a casi 800.000 personas. Un 25,8% de ellas son pobres, un 12,3% corresponde a hogares vulnerables y un 14,3% vive en hogares que tienen un ingreso apenas superior (entre 1,4 y 2 veces) a la línea de pobreza. Por otro lado, el 55,4% de las personas con 60 años o más no están pensionadas ni cotizan para ningún régimen de pensiones. Solo un 10,3% de ellas trabaja.

La inversión social pública, total y per cápita, se tornó más equitativa durante los noventa

El quintil más pobre recibe el 22% de la ISP y el más rico el 23%. Dada las diferencias en el tamaño promedio de los hogares, la inversión per cápita que recibe el quintil más rico es superior a la media nacional y a lo que recibe el quintil más pobre. La equidad de la ISP mejoró durante los noventa, principalmente como resultado de una redistribución en favor de la educación básica, y hacia el sector salud. Pese a ello, la inversión sigue concentrada en las zonas urbanas, los adultos mayores y las mujeres.

La pobreza disminuyó a principios de los años noventa, pero se estancó a partir de 1994

La incidencia de la pobreza de Costa Rica es la tercera más baja entre 18 países de América Latina, solo después de Chile y Uruguay. La reducción de la pobreza registrada en el 2003 obedeció a un aumento en el poder adquisitivo de los ingresos per cápita de las familias más pobres, en relación con el costo de la canasta básica alimentaria.

Si bien esa reducción es consistente con el comportamiento de la economía en el 2003, al desagregar sus posibles efectos, el cambio en los precios relativos es el que explica tal desempeño. También pesa el incremento en el número de hogares con ingreso conocido. Es claro que Costa Rica necesita mejorar su estimación de la pobreza, para lo cual se requiere una mejor medición de los ingresos y formas alternativas de captar más directamente el efecto de la política social, que hasta hoy no puede verse en la medición anual. Por otra parte destaca el crecimiento en el porcentaje de hogares pobres con jefatura femenina: de 23,4% en 1990 a 32,5% en 2003.

Problemas de efectividad en los programas de combate a la pobreza

En los años noventa la inversión social pública en políticas universales creció a una tasa mayor (4,5% anual) que la dirigida a políticas selectivas (1,2%). El crecimiento en las primeras explica la expansión de la ISP total. En cuanto a las políticas selectivas, en el mismo período se aprecian dos tendencias importantes: por un lado, en términos per cápita estos programas perdieron participación en la inversión social y, por otro, mejoró la focalización, pero ésta fue acompañada por un creciente problema de filtración de los recursos hacia familias no pobres (60%). La mayoría de los programas selectivos son atomizados (gran cantidad), de pequeña escala (pocos recursos para cada uno) y de limitada permanencia (duran períodos cortos). Existen unos pocos programas centrales que, a partir de los noventa, moldean el combate a la pobreza (comedores escolares, CEN-CINAI, pensiones no contributivas y bono de vivienda).

FODESAF ha acumulado a lo largo de los años una serie de cuellos de botella que limitan su impacto en la superación efectiva de la pobreza. Entre ellos cabe citar el carácter “procíclico” del esquema de financiamiento, cuya recaudación depende del crecimiento de la economía; una creciente deuda del Ministerio de Hacienda (en el 2003 la deuda acumulada representaba tres presupuestos anuales del FODESAF); algunos de sus programas establecen una selectividad más amplia que la población de escasos recursos; se ha creado por ley destinos específicos que exceden los objetivos originales del Fondo y, por último, los mecanismos de evaluación y seguimiento son insuficientes. A estos problemas se suma el episodio de 1999, cuando se perdieron cuantiosos recursos.

Se deterioró la calidad de vida por un incremento de los actos delictivos durante la mayor parte de los noventa

Si bien las tasas delictivas han disminuido desde 1998, esta reducción se dio a partir de un nivel muy elevado, superior al que tenía Costa Rica quince años atrás. El aumento en la violencia, medido por el número de homicidios, se inició en los noventa, pero otros delitos, como la agresión, el homicidio en grado de tentativa y las lesiones culposas venían incrementándose desde muchos años antes. El Area Metropolitana de San José y el cantón central de Limón tienen las tasas de delitos más altas. También hay problemas en los cantones fronterizos. Costa Rica sigue estando entre los 5 países de América con tasas de homicidios moderadamente bajas. Sin embargo, a este respecto hay cuatro tendencias preocupantes: el incremento de los homicidios cometidos en ocasión de robo o asalto, el aumento en las víctimas muertas por armas de fuego y los asesinatos por encargo y por asuntos relacionados con drogas. Estos últimos se triplicaron entre 1994 y 2003. La respuesta institucional en este ámbito se caracteriza por un alto grado de dispersión de los entes encargados de la seguridad ciudadana. Paralelamente, se observa un notable crecimiento de los servicios privados de seguridad. Comparado con América Latina, el sistema penal de Costa Rica es uno de los más eficientes en captar, procesar y encerrar a las personas que comenten delitos, así como en hacerlo con la menor demora y el mayor respeto a los derechos de víctimas y victimarios.

El mayor porcentaje de homicidas no corresponde a menores de edad

Si bien las tasas más altas de responsables de homicidios se ubican entre las personas jóvenes (de 18 a 29 años), las correspondientes a individuos de hasta 44 años continúan siendo mayores al promedio nacional. El homicidio es un problema masculino: la mayor cantidad, tanto de homicidas como de víctimas, son hombres. En el 62,1% de los casos de homicidio existía una relación previa entre la víctima y el victimario. En el 59% de los casos de mujeres víctimas de homicidio medió una relación de pareja o violencia sexual (femicidios). En el trienio 1999-2003 Costa Rica perdió 359.262 años de vida como consecuencia de este tipo de delito.

La percepción ciudadana tiende a magnificar el problema de la violencia

Hay una aparente desconexión entre las estadísticas, que en los últimos cinco años muestran una tendencia a la baja en las tasas de delitos, y una creciente sensación de inseguridad ciudadana. En un estudio reciente sobre las causas de esta posible contradicción destacan tres hallazgos principales. En primer lugar, existe una importante brecha entre la marcada percepción de inseguridad que tienen las y los ciudadanos a nivel nacional (94,5%) y la sensación mayoritaria de seguridad con respecto a las localidades donde habitan (entre 60% y 70%). En segundo lugar, la percepción de inseguridad no se distribuye en forma homogénea; para algunos ciudadanos se da la contradicción señalada en el primer punto, y para otros la sensación de inseguridad es tanto nacional como local. La sensación de inseguridad siempre es mayor en la Gran Area Metropolitana. En tercer lugar, la mayoría de las personas, más de dos terceras partes, manifiesta haber adoptado medidas para reforzar la seguridad de sus hogares.

La ley sobre portación de armas de fuego es permisiva y favorece su proliferación

La Ley 5730, aprobada en 1995, tuvo el propósito original de controlar la tenencia ilegal de armas de fuego. No obstante, en la práctica ha propiciado un incremento de la violencia por esta causa. Costa Rica no escapa a la evidencia internacional sobre los efectos de este estilo de legislación: los países con leyes más permisivas tienen las tasas más altas de muertes relacionadas con la portación de armas. Un estudio realizado con una muestra de 371 incidentes de asalto y robo reveló que, en los casos en que las víctimas utilizaron armas de fuego para defenderse de los delincuentes, el 56,6% salió lesionado, frente a un 16% de quienes no lo hicieron. Esto indica que la probabilidad de perder la vida o resultar herido aumenta con el uso de armas de fuego por parte de las víctimas.