Los desafios ambientales: Una creciente factura y urgencia de una agenda nacional
El capítulo 4 del Informe Estado de la Nación revisa el desempeño de Costa Rica en el avance hacia un desarrollo humano en armonía con la naturaleza. Esto lo hace desde la perspectiva de la gestión ambiental, un concepto que incluye tres dimensiones íntimamente ligadas entre sí: la gestión del patrimonio, la gestión del cambio social y la gestión del riesgo.
En el 2001, uno de los temas que más claramente ilustró la interrelación entre estos tres ámbitos fue el agua. La protección de las cuencas, su biodiversidad y sus suelos (gestión del patrimonio) es la base para garantizar el abastecimiento de agua de calidad durante todo el año. Sin embargo, el agua superficial se ha tornado en amenaza, ante un desarrollo urbano poco planificado (gestión del cambio social). La negligencia en la disposición de basura genera tapones en un alcantarillado pluvial deficiente, propiciando muchas de las inundaciones que ocurren en la época lluviosa, con un alto costo social y económico para Costa Rica (gestión del riesgo). El deficiente manejo de los desechos líquidos y sólidos en las áreas urbanas es responsable de la deteriorada calidad del recurso hídrico aguas abajo. La contaminación de los ríos que vienen de la Gran Area Metropolitana y desembocan en el golfo de Nicoya incrementa la factura ambiental, de nuevo con elevados costos sociales y económicos, y compromete la salud de las comunidades costeras.
La gestión ambiental del 2001 mostró lentos avances, importantes alarmas e iniciativas innovadoras puntuales. El balance no fue positivo. La reacción del Estado a las alarmas del 2001 y años previos, como la persistente vulnerabilidad y deterioro de los recursos hídricos, sigue siendo lenta y poco oficiosa. En la gestión del patrimonio se observaron imperfecciones en la gerencia de las áreas silvestres protegidas, y el logro consistió más bien en la visualización de la necesidad de política integradas, así como en el planteamiento de algunas propuestas. La gestión del cambio social se movió entre las alarmas y las acciones concretas. El 2001 dejó el desafío de ejecutar una reorganización de los esquemas nacionales, en busca de una gestión integral, que atienda en particular la rezagada agenda de los problemas ocasionados por un crecimiento urbano desordenado, conocida como “agenda café”
La gestión ambiental del Estado no dejó logros significativos para la opinión pública: el 59% de los entrevistados en una encuesta nacional no aprobó las acciones estatales en el campo del ambiente y consideró que este no es un problema de interés gubernamental. El 75% de los entrevistados externó el criterio de que en Costa Rica el interés económico prima sobre lo ecológico. El desarrollo del prolongado trámite de concesión de explotación petrolera en el Caribe reflejó esta posición, cuyo desenlace demostró, a la vez, la voluntad y la capacidad de grupos organizados y comunidades para incidir en el rumbo de la gestión ambiental.
Gestión del patrimonio
Lentos avances hacia un sistema consolidado de áreas protegidas. En el 2001 se crearon el humedal Estero Puntarenas (468 hectáreas) y los refugios nacionales de vida silvestre Isla San Lucas y Cipancí (16.884 hectáreas). No se alcanzó, sin embargo, la meta de la Propuesta Nacional de Corredores Biológicos GRUAS, que busca proteger un 19,5% del territorio nacional a través de parques nacionales y reservas biológicas; el porcentaje del territorio nacional en estas categorías se mantuvo en 12,6%. Durante al año se invirtieron 153,2 millones de colones en el pago de 4.577 hectáreas de propiedad privada dentro de las áreas silvestres protegidas. El Estado aún adeuda a particulares 54,7 millones de dólares, correspondientes a 79.281 hectáreas en diversas categorías de manejo, y que representan el 12,1 % del territorio destinado a estas áreas.
- Aunque hay planificación operativa, el 72% de las áreas no tiene un plan general de manejo que oriente su labor. La mayoría de las áreas carece de un administrador permanente.
- El 100% de las ASP estudiadas registró mejoras en infraestructura en los últimos años. No obstante, el 87% no ha realizado estudios de impacto ambiental y el 75% informó sobre el deterioro de sistemas (aguas servidas, eléctrico, estructurales y otros) en la infraestructura construida.
- El 83% ha realizado la visualización de corredores biológicos, como instrumentos de conectividad.
- El 56% indicó que toma en cuenta la propuesta GRUAS, lo que refleja un gran adelanto en la determinación de los espacios por conservar en Costa Rica.
- Aunque el 83% de las áreas estudiadas no tenía senderos interpretados, el 78% reportó tener folletos con información sobre el área.
- El problema financiero es relevante. La mayoría de las áreas evaluadas no tiene un estudio que determine sus costos de operación y existe una importante variabilidad en la asignación presupuestaria.
No obstante los problemas citados, las alianzas entre áreas de conservación y organizaciones no gubernamentales han generado impulsos importantes en la protección del patrimonio natural. La mayoría de las ASP estudiadas han establecido vínculos con centros académicos y entidades científicas para desarrollar programas de monitoreo biológico. Una de esas iniciativas es la que han puesto en marcha el MINAE y la Universidad de Costa Rica (UCR) al amparo de la Ley 7354, que creó la Reserva Biológica Alberto Manuel Brenes y facultó a la UCR para que realice programas de conservación y docencia, así como investigaciones científicas y la administración de la Reserva, mediante la firma de convenios con el MINAE.
- Más del 30% del territorio tiene protección. Cuatro iniciativas reflejan el aporte de propietarios de fincas a la protección del patrimonio: los refugios de vida silvestre de administración mixta y privada, las áreas bajo Pago por Servicios Ambientales por protecci inscritas ante el SINAC 4.814 hectáreas en la categoría de refugios de vida silvestre privados, lo mismo que 111.993 hectáreas en refugios de vida silvestre de administración mixta.
- En el 2001 se encontraban das, administrada por una ONG, cuenta con 102 asociados, cuyas reservas al 2001 totalizaban cerca de 58.000 hectáreas.
- Los proyectos de organizaciones de la sociedad civil financiados por el PNUD en el marco del CBM pasaron de 34 en el 2000 a más de 60 en el 2001, año en que además se actualizó el mapa de la Propuesta Nacional de Corredores Biológicos GRUAS y se elaboró el Manual de Gestión Ambiental para Municipalidades.
Especies amenazadas. En 1997, el reglamento de la Ley de Conservación de Vida Silvestre definió como fauna con poblaciones reducidas o en peligro de extinción a 245 especies de vertebrados, un 10% de las conocidas para Costa Rica. Una de cada siete especies de plantas conocidas para Costa Rica está en peligro. La destrucción del hábitat, la cacería furtiva, la contaminación, la tala y el comercio ilegal de animales vivos o sus derivados han disminuido peligrosamente las poblaciones de algunas especies. Así por ejemplo, la extracción de almendro de montaña ha deteriorado el hábitat de anidamiento de la lapa verde en la zona norte. El 79% de las 4.032 licencias de caza expedidas por el SINAC en el 2001 correspondió a la captura de aves canoras. Preocupa que esas licencias se han otorgado sin contar con monitoreos de las poblaciones de estas aves.
Conocimiento de la biodiversidad
- El INBio y otras instituciones de investigación describieron 88 especies nuevas para la ciencia, de las cuales 74 son endémicas.
- La UNED creó el Centro de Educación Ambiental y publicó el documento Educación ambiental en Costa Rica: tendencias evolutivas, perspectivas y desafíos.
- El MEP realizó veinte proyectos, entre ellos los programas Apoyo Escolar al Manejo Sostenible de Cuencas Hidrográficas, Educación para el Manejo Integral de los Desechos Sólidos en Escuelas, Proyecto PLAGSALUD y Aire Limpio. Además, publicó 24 materiales didácticos e incluyó dos temas transversales curriculares alusivos a los valores ambientales.
- Se creó en Puntarenas el Parque Marino del Pacífico.
- El INBio inauguró su servicio de acceso gratuito vía Internet al sistema Atta, con información sobre las especies de la biodiversidad nacional.
La fragilidad del ecoturismo y de la naturaleza que lo recibe. Mientras en el mundo las actividades turísticas cayeron en promedio un 11% a raíz del atentado terrorista del 11 de setiembre de 2001 en los Estados Unidos, a Costa Rica llegó un 4% más de turistas extranjeros que el año anterior, para un total de 1.131.406 visitas. No obstante, continuó la tendencia al descenso en el número de visitantes a las ASP; entre 2000 y 2001 el total de turistas pasó de 786.673 a 756.962, de los cuales el 43,4% fueron extranjeros. La tarifa de entrada y otros servicios representó el 81% de los ingresos del SINAC. La tendencia hacia la baja en el número de visitas a las áreas silvestres se mantiene como un llamado de alerta sobre la vulnerabilidad financiera del SINAC.
Conviene analizar esta tendencia a la luz de las características del turismo, una actividad que, por un lado, usa los recursos naturales como factor de producción y, por otro, produce externalidades que modifican el ambiente. Como una medida para disminuir este impacto, el ICT incentiva a los hoteles para que obtengan la Certificación para la Sostenibilidad Turística (CST), que evalúa la sostenibilidad de la operación en cuanto a manejo de los recursos naturales, culturales y sociales. A junio de 2001 había 51 hoteles acreditados con la CST.
Gestión del cambio social
Bosques
El Censo del 2000 permitió precisar que el 87% de los habitantes de Costa Rica vive a menos de diez kilómetros de un área boscosa, lo que ratifica la importancia de una mayor participación de las comunidades en la custodia y aprovechamiento de los bosques.
Optimismo con el PNDF y escepticismo con los planes de manejo. Como resultado de un esfuerzo concertado entre los sectores público y privado, Costa Rica cuenta con un nuevo Plan Nacional de Desarrollo Forestal (PNDF), que responde a la necesidad de contar con una política clara y un plan en materia forestal para promover el desarrollo sostenible y el combate a la pobreza rural. A pesar de este importante avance, se mantiene el escepticismo sobre los planes de manejo.
Tala ilegal y auditorías forestales. Cerca de una tercera parte de la madera que Costa Rica consume proviene de la tala ilegal. Este problema está asociado más a la corta de árboles en potreros y sistemas agroforestales, que a la cosecha en bosques primarios. En el 2001, el MINAE realizó cuatro auditorias en planes de manejo forestal en áreas de conservación; éstas evidenciaron que debe mejorarse el proceso administrativo, tanto en la fase de evaluación como en el seguimiento de los permisos que se otorgan. Existe un vacío jurídico para controlar la corta de árboles en terrenos fuera de bosque. Por otra parte, preocupa que en el 2001 el MINAE no efectuó una quinta parte de los monitoreos programados a las industrias forestales.
La deforestación se desacelera. Existen dos estimaciones recientes sobre la cobertura forestal de Costa Rica. La primera, efectuada con el apoyo de la FAO y el CATIE, actualizó el inventario forestal nacional al 2001, y estimó la cobertura en un 48% del territorio. La segunda fue un estudio del Centro Científico Tropical, la Universidad de Alberta y el FONAFIFO que, a partir de imágenes de satélite, determinó que en el 2000 el área con cobertura forestal era de un 45,4% del territorio (46,3% si se suman los manglares y las plantaciones forestales). Entre 1997 y 2000 la pérdida de cobertura forestal fue equivalente a poco más de 3.000 hectáreas por año, menor que la tasa del período 1987-1997 (12.000 hectáreas anuales), lo que confirma una fuerte tendencia a disminuir el proceso de cambio en el uso de la tierra. La pérdida de cobertura se focaliza en la península de Osa y las zonas Atlántica y Norte. Preocupa la extracción selectiva de madera en áreas boscosas y su efecto ecológico (deforestación críptica), cuyas consecuencias sobre el ambiente aún no se comprenden del todo.
Pago por Servicios Ambientales (PSA)
Desafíos y nuevos horizontes. El PSA compensa al propietario de bosques por mantener los ecosistemas y proveer a la sociedad servicios ambientales. No obstante, este esquema enfrenta dificultades, pues los recursos financieros disponibles son inferiores a la oferta de los poseedores de tierras. De hecho el programa tiende a contraerse, lo que se evidencia en una disminución de las áreas y el total de beneficiarios, a pesar de que el monto asignado por el Estado aumentó en más del doble. Si bien la entrada en vigencia de la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria modifica el esquema de financiamiento del PSA y garantiza una transferencia fija más estable, los fondos transferidos por el Estado en el 2001 sólo cubrieron un 13% de lo presupuestado para áreas nuevas.
En el 2001 se integraron 27.907 hectáreas a este programa, y se incorporaron 38 nuevos proyectos globales y 254 proyectos individuales; de estos últimos, cerca del 11,4% benefició a mujeres. En el último lustro, el área cubierta por el PSA a través de asociaciones de desarrollo indígena aumentó en casi dos terceras partes, al alcanzar cerca de 10.000 hectáreas. Los territorios indígenas abarcan 330.271 hectáreas y albergan alrededor del 20% del bosque natural que se encuentra fuera de las áreas protegidas.
Parte importante de los contratos vigentes en reforestación concluirá en el 2002. Muchos de ellos están fuera de las áreas priorizadas por nuevas iniciativas de financiamiento que entraron en vigencia en el 2001, como los proyectos Ecomercados y KFW. Por lo tanto, es probable que áreas significativas amparadas a esos contratos viejos quedarán sin amparo de PSA, debido a que los recursos son limitados para la demanda existente.
Los problemas del PSA han estimulado la adopción de modelos más flexibles, que impulsan proyectos innovadores como los convenios entre entes públicos y empresas hidroeléctricas privadas (Energía Global en Sarapiquí, Hidroelécrica Matamoros en San Carlos), o entre entidades públicas descentralizadas (la CNFL y el ICE) y productores en microcuencas; cobro de la tarifa hídrica (Empresa de Servicios Públicos de Heredia); gestión de pequeñas donaciones para el PSA a ONG en territorios indígenas, y otras formas que se asemejan más a impuestos locales por servicios ambientales (la tarifa que cobra la Asociación Conservacionista Monteverde a una empresa hidroeléctrica). Otro avance es la introducción, por parte de FONAFIFO, del Certificado de Servicios Ambientales, un mecanismo financiero para captar recursos privados y trasladar los costos ambientales a las empresas e instituciones beneficiarias de los servicios de los bosques.
El agua
El tema ambiental que más preocupó a la ciudadanía en el 2001 fue la vulnerabilidad y la calidad del agua. Dos episodios de contaminación revelaron la fragilidad de los acuíferos y el deficiente manejo del recurso. Se ha enfatizado el aprovechamiento público y privado del agua, omitiendo las medidas previas y posteriores al uso. En otras palabras, el agua se ha usado como una tarjeta de crédito: se aprovecha el beneficio inmediato, pero se incrementa el costo al posponer el pago.
Los recursos del mar. El sector pesquero se desempeña sobre todo en el Pacífico. En el 2001, la flota pesquera constaba de 2.434 embarcaciones, la mayoría artesanales (pangas y botes). En la última década los desembarques prácticamente se duplicaron: de 13.810 toneladas métricas (1992) a 27.214 (2001). Sin embargo, esto se debe a las capturas de especies de alta mar, que en el 2001 representaron el 79% del total. A la vez, el deterioro de los recursos costeros, la falta de alternativas de diversificación, los altos costos de ingresar a la pesquería de altura y la escasez de otras opciones de empleo, obliga a los pescadores artesanales a seguir operando cerca de la costa, donde compiten por un recurso cada vez más escaso. No se ha logrado aprobar la nueva Ley de Pesca, para sustituir la obsoleta Ley 190, de 1948. La aprobación de esta ley, así como la adopción de medidas para recuperar los recursos costeros, plantean un importante desafío para este sector.
Disponibilidad limitada de un recurso abundante. Si bien Costa Rica tiene características relativas al agua bastante favorables, la variabilidad en los patrones de precipitación y fenómenos como El Niño y La Niña pueden ocasionar faltantes. El recurso puede ser abundante, pero la disponibilidad de agua con condiciones de calidad para uso es limitada. De hecho, el 2001 fue considerado un año de sequía. Otra limitante de la disponibilidad de agua es la relación entre la oferta y la creciente demanda. Más del 60% de las necesidades de agua para consumo humano y más del 36% de la requerida para la industria son obtenidas de los acuíferos. Las regiones que concentran el mayor crecimiento económico y poblacional, la Chorotega y la Central, son las que tienen una oferta más limitada. Las proyecciones de crecimiento en el sector hotelero suponen al menos la duplicación del número de habitaciones para el 2010 y un incremento asociado en el consumo de agua de más del 200%, lo cual, para el 2015, ocasionaría serios problemas en el abastecimiento de agua para consumo humano en Guanacaste.
La cuarta parte de la población no recibe agua potable. Es importante distinguir entre “agua potable” (que cumple normas físico-químicas y bacteriológicas) y “agua para consumo humano” (cuya calidad no está garantizada y que presenta condiciones variables). En el 2001 el 97,4% de la población nacional (3.009.190 habitantes) recibió agua para consumo humano, mientras el 75,8% fue abastecido con agua potable; el 24,2% que no recibió agua potable corresponde a 962.132 personas. Según el Censo del 2000, el 89,3% de la población consume agua de acueductos públicos, los cuales varían por zona: 98,4% en la zona urbana y 75,4% en la zona rural. Adicionalmente, datos del Laboratorio Nacional de Aguas revelan bajos porcentajes de tratamiento, desinfección y vigilancia de la calidad del agua en los diversos entes operadores de acueductos
En el 2001 se cumplió con las metas de desinfección para acueductos que abastecen a más de 20.000 personas. Sin embargo, en los que atienden poblaciones entre 2.500 y 20.000 habitantes sólo se logró el 56% de la meta fijada (75%). Esta situación se agrava en acueductos con intervalos de población entre 500 y 2.500 e inferiores a 500 habitantes, que obtuvieron valores de 25% y 10%, respectivamente (las metas fueron del 60% y el 50%). Estos últimos, además, tienen grandes deficiencias en la vigilancia y control de la calidad del agua.
Vulnerabilidad y contaminación. La principal amenaza para las fuentes de agua es la falta de protección. El 75% de las fuentes de abastecimiento están calificadas como altamente vulnerables, en especial las fuentes superficiales y los manantiales. Por lo menos dos incidentes de contaminación en el 2001 constatan que esa vulnerabilidad es un riesgo sanitario real para grandes sectores de población de la Gran Area Metropolitana (GAM). El primero ocurrió en la fuente Zamora, en San Antonio de Belén, asociado a las actividades del Tajo Pedregal en el cauce del río Virilla, y el segundo en la planta potabilizadora de Guadalupe, en Ipís.
El riesgo más serio de contaminación de las fuentes de agua es el uso de fertilizantes nitrogenados y la utilización de tanques sépticos. El sistema predominante para disponer de las aguas residuales domésticas, incluyendo las excretas, es el tanque séptico (68,5% de la población); le siguen el alcantarillado (16,5%), pozo negro o letrinas (8,6%), alcantarillado sanitario (4,5%) y el grupo “sin servicio” (1,9%). En el Valle Central se han identificado zonas en las que coinciden la alta densidad de tanques sépticos y una alta vulnerabilidad de los acuíferos a la contaminación (ver mapa en la página 222 del Informe). En cuanto al uso de fertilizantes, el riesgo de contaminación se debe a la infiltración de residuos de plaguicidas usados en monocultivos como banano, caña de azúcar, café y helechos. Los nitratos pueden producir metahemoglobinemia, enfermedad que afecta la captación de oxígeno por parte del glóbulo rojo sanguíneo, sobre todo en menores de un año.
La frecuencia e intensidad de incidentes de contaminación dejan entrever las consecuencias de la falta de atención a las fuentes de agua. Invertir en la disminución de la vulnerabilidad es rentable para la sociedad porque: 1) las fuentes de abastecimiento generan un alto beneficio a bajo costo, 2) el costo de mitigar el daño de contaminación es muy superior al costo de proteger las fuentes, 3) perder o reemplazar las fuentes de abastecimiento implica costos financieros y sociales onerosos, y 4) las pérdidas por contaminación se elevan al combinarse la disminución en la calidad y cantidad de agua, el consumo no cobrado, los costos de atención de las emergencias de salud pública y la pérdida de productividad de los afectados.
Aguas arriba y aguas abajo: vertidos sin control. Un estudio de la Universidad Nacional sobre la degradación de las aguas que desembocan en el golfo de Nicoya reveló que de las 3.500 industrias del área de influencia de las cuencas de los ríos Tárcoles, Barranca y Tempisque, sólo un 5% tiene planta de tratamiento. Por otra parte, cada mes se deja de recolectar en Costa Rica 30.000 toneladas de desechos sólidos, gran parte de los cuales son depositados deliberadamente o por escorrentía en afluentes de los ríos Virilla y Grande de Tárcoles.
Los costos ocultos de la contaminación. La contaminación causada “aguas arriba” le imputa a los usuarios “aguas abajo” el costo de darle condiciones de calidad al agua antes de usarla, y de la disposición de los desechos que trae. Tal es el caso de las plantas hidroeléctricas; en el 2001 se paralizó la generación eléctrica durante 1.181 horas para remover 5.577 toneladas de desechos sólidos. El costo anual del manejo de los desechos y de la energía no generada superó los 80 millones de colones. Este costo no ha sido incluido en la tarifa al cliente de la GAM. Entre las medidas adoptadas para hacer frente a esta situación, desde 1993 la CNFL desarrolla el Plan de Mejoramiento Ambiental (PLAMA) en la cuenca del río Virilla.
Hacia el manejo integrado de los recursos hídricos. El manejo integrado de los recursos hídricos es uno de los grandes vacíos de la política ambiental de Costa Rica. Más de 15 instituciones autónomas y ministerios tienen competencias ligadas al recurso y existen cerca de 80 normas legales relacionadas con el tema. La confusión en el ámbito institucional ha llevado a decisiones contrarias al objetivo de incrementar la protección de las fuentes de abastecimiento y las zonas de recarga de importancia estratégica, tal como lo evidenció, en el 2001, el Decreto 29415 MP-MINAE, que eliminaba las restricciones a la construcción en las zonas de protección de la GAM. En el 2001 se desarrollaron varias iniciativas de la sociedad civil y el sector público, que ofrecen opciones para guiar el proceso de ordenamiento y racionalización de los recursos hídricos.
Ordenamiento urbano
Intentos para ordenar la Costa Rica urbana. Según el Censo del 2000, el 59% de la población de Costa Rica es urbana. El crecimiento descontrolado del área metropolitana, del parque vehicular y de las demandas energéticas, ambientales, económicas y sociales que esto genera, han resultado en situaciones de alarma recurrentes. En este contexto se presentó la primera fase del Plan Nacional de Desarrollo Urbano (PNDU), que es responsabilidad del INVU y es el producto de 54 talleres en los que participaron más de 900 personas.
En el panorama de la GAM, el PNDU detectó como tendencias principales la construcción en zonas de riesgo múltiple, la contaminación del aire, el agua, los suelos, sónica y visual, la pérdida de recursos naturales, en especial el agua, y el manejo inadecuado de desechos. Hay una expansión horizontal desordenada y de baja densidad. Ante esta realidad, la primera fase del PNDU busca orientar el desarrollo y el crecimiento urbano en consonancia con el desarrollo rural y las áreas de conservación y protección ambiental, así como dotar a la GAM de directrices que regulen el crecimiento urbano, la integración de núcleos, la economía urbana, el fortalecimiento institucional y la participación comunal. En este sentido destacan tres propuestas regionales para la GAM: 1) Zonificación en tres categorías: área urbana, anillo de producción y protección, y anillo montañoso. 2) Manejo de densidades de población: bajas densidades en áreas de recarga de acuíferos y amortiguamiento de inundaciones, prohibición de construcciones en zonas de alto riesgo y densificación de la población en centros urbanos existentes. 3) Sistema de parques urbanos, en el que destacan los parques fluviales, como concepto novedoso que contempla todos los cauces de los ríos, dentro y fuera de la ciudad.
Informe: Estado de la Nación (Spanish) 
