Capitulo 3: Oportunidades, estabilidad y solvencia economicas

Fragilidad y concentración: dos temas recurrentes en la economia nacional

En el 2001, la economía costarricense mostró resultados modestos. Mantuvo una relativa estabilidad, lo cual, en un entorno internacional adverso como el observado en ese año, es un logro considerable. No obstante, las fuentes de esa estabilidad son vulnerables y exponen cada vez más su fragilidad.

Por segundo año consecutivo, el crecimiento económico fue insuficiente para lograr un incremento del producto por persona, al tiempo que se mantuvieron las tendencias a la concentración del ingreso que se observan desde hace varios años. El PIB real creció un 0,9%, en contraste con el 2,2% del 2000, y con un promedio de 5,6% para el período 1991-2000. En términos per cápita, el PIB real más bien se contrajo un 1,2%, mientras que el ingreso nacional disponible real creció un 0,5%, cambio pequeño, pero que marca un punto de quiebre con respecto al comportamiento de los dos años anteriores.

Este modesto crecimiento, además, se dio en el contexto de caídas importantes en los precios o el volumen de algunas de las principales exportaciones, por lo que, si bien fue insuficiente para lograr una ampliación sostenida de las oportunidades, refleja un importante éxito en la política de diversificación de la oferta exportable, que ha hecho a la economía costarricense menos vulnerable a cambios adversos en los precios de determinados productos. En contraste, el resto de la política económica reciente ha sido incapaz de prevenir la acumulación de desequilibrios que podrían hacer el crecimiento aún más difícil en los próximos años, e incluso poner fin a la relativa estabilidad que ha caracterizado el desempeño económico reciente.

El ámbito fiscal es donde más resalta la fragilidad de la economía. Si bien el déficit del sector publico global se redujo de 3,8% en el 2000 a 2,9% en el 2001, ello se debió en parte a la percepción de ingresos que normalmente se hubiesen recibido en el 2000, así como al adelanto de la fecha del pago de los principales impuestos y el cambio en la fecha de contabilización de una parte del gasto por intereses, como resultado del pago adelantado de la deuda del Gobierno con el Banco Central. Las causas estructurales del déficit no se han modificado y se van cerrando las opciones de la política fiscal para incidir en la evolución económica.

Cae la demanda externa, pero la interna se recupera

La tasa de crecimiento de la demanda externa real cayó por tercer año consecutivo y, al igual que en el 2000, fue negativa (decreció en 6,4%). Esto se explica sobre todo por el descenso de 9,6% en las exportaciones, incluyendo las de microprocesadores, maquila y otros bienes manufacturados, así como de café y banano.

En contraste con lo anterior, la tasa de crecimiento de la demanda interna aumentó por segunda vez consecutiva (4,5%). Dentro de los componentes de este indicador, disminuyó la tasa de crecimiento del gasto en consumo, de 2,6% (2000) a 1,5% (2001), el nivel de variación más bajo desde 1997, y se recuperaron las tasas de crecimiento del gasto del Gobierno (de 1,5% en el 2000 a 2,1% en el 2001) y la de formación bruta de capital fijo (3,1% en el 2001), que había sido negativa por dos años consecutivos. Sin embargo, esta recuperación se debió sobre todo a la mejoría en la industria de la construcción, que aumentó en 12,2%, mientras que la inversión en maquinaria y equipo continuó decreciendo (0,3% con respecto al 2000). Esto evidencia que no se están haciendo las inversiones necesarias para incrementar la capacidad futura de producción y de generación de oportunidades para las y los costarricenses.

Desaceleración del crédito al sector privado

El crédito al sector privado creció un 23,2% en 2001, en contraste con el 30,1% del año anterior. Esto obedeció, entre otros factores, a la desaceleración de la actividad económica, la limitación impuesta por las entidades bancarias en cuanto a la concesión de préstamos en dólares exclusivamente a personas que obtienen ingresos en esa moneda, y la incertidumbre pre-electoral. Estas tendencias contrarrestaron el efecto de la disminución en las tasas de interés activas (entre 1 y 2 puntos porcentuales del 2000 al 2001), las que, a pesar de ello, se mantuvieron relativamente altas (en promedio 24,9% en los bancos estatales y 28,1% en los bancos privados). En todo caso, debe notarse que la expansión del crédito al sector privado fue bastante mayor que la tasa anual de inflación.

El crédito en dólares creció fuertemente (35% en términos nominales y 25,6% sin tomar en cuenta el efecto de la depreciación cambiaria), mucho más que el crédito en colones, que creció un 13% con respecto al 2000. El crecimiento se concentró en los rubros de vivienda y construcción, que en conjunto, incluyendo los préstamos tanto en colones como en dólares, crecieron un 50% y pasaron a representar casi un 23% de la cartera crediticia. Este crecimiento es consistente con la evolución del valor agregado en la construcción y las importaciones.

Crecimiento por sectores

Al analizar el crecimiento económico por sectores sobresale el fuerte incremento de la construcción, los transportes y los servicios financieros. La industria de la construcción pasó de un crecimiento de 3,4% (2000) a 12,2% (2001); el auge se dio principalmente en la construcción de viviendas, locales comerciales y bodegas.

En la agricultura, a pesar de los problemas relacionados con los productos tradicionales, el ritmo global de crecimiento real se incrementó de 0,6% a 1,6% entre 2000 y 2001, como resultado del dinamismo de productos no tradicionales de exportación como piña, melón, ñame, ñampí, malanga, tiquizque y follajes, que en conjunto aumentaron un 3,3%.

La industria manufacturera fue el único sector que se contrajo, por segundo año consecutivo y esta vez a una tasa más acelerada que la del 2000. Igual que en ese año, este comportamiento se explica principalmente por la contracción de la industria de alta tecnología, por efecto de las condiciones de los mercados internacionales, pero el resto del sector también experimentó una contracción, aunque mucho más pequeña (7,3% para el sector en su conjunto, 0,1% si se excluye la industria electrónica de alta tecnología).

La desarticulación de la economía

Una vez más en el 2001 fue evidente la disociación entre el PIB y el ingreso nacional, como resultado de la falta de encadenamientos productivos entre los sectores más dinámicos y el resto de la economía. A diferencia de lo sucedido en los dos años anteriores, el ingreso nacional disponible en términos reales creció a una tasa superior a la del PIB (2,6% versus 0,9% en 2001; 1,7% versus 2,2% en 2000, y -2% versus 8,2% en 1999). En términos per cápita las diferencias entre el comportamiento de una y otra variable son aún más marcadas.

La expansión de la demanda interna parece explicar este repunte del ingreso nacional en un escenario de contracción de las exportaciones, lo que a su vez sugiere que un conjunto de políticas de estímulo al crecimiento del mercado interno -y al regional centroamericano- puede ayudar a amortiguar las variaciones de la demanda proveniente de terceros mercados.

La inflación no aumentó en forma significativa, pero se mantuvo relativamente elevada

En el 2001 la inflación fue superior a la del año anterior: 11% (10,3% en 2000). Este comportamiento pone en evidencia que se ha logrado contener el efecto de los desequilibrios macroeconómicos, sin corregirlos de raíz. El resultado es que la inflación no se acelera, pero sigue siendo elevada frente a los demás países de la región y muy superior a la de las economías desarrolladas. Por ejemplo, en el 2001 la inflación en México fue de 4,4%, en Chile de 2,6% y en Guatemala de 9,1%.

Las tarifas de los servicios públicos con precios regulados mostraron un incremento superior al promedio (14%), y los precios de los servicios de vivienda crecieron aún más rápidamente (21,2%). El otro rubro que creció en forma acelerada fue el de cuidados médicos (14,7%). En contraste, el ritmo de crecimiento de los combustibles, que había sido muy elevado en 2000, decreció en 2001, reflejando las tendencias internacionales en los precios de los combustibles.

Continuó la dolarización de la economía

La disminución en las exportaciones y el peligro de pérdida de reservas monetarias internacionales, motivaron un mayor ritmo de devaluación durante el segundo semestre del 2001. Esto provocó la disminución del premio por invertir en colones que contribuyó a que el proceso de dolarización de la economía continuara avanzando, de manera que el cuasidinero denominado en moneda extranjera pasó de un 54,9% del total en el 2000, a un 58,8% en el 2001, al tiempo que los créditos denominados en dólares crecieron a una tasa del 35% anual, en contraste con el 13% para los créditos en colones.

Política monetaria

Durante el 2001 la política monetaria fue cauta, porque sobre ella recayó el mantenimiento de la estabilidad económica, dadas las condiciones externas adversas y la situación de las finanzas públicas. Se buscó atenuar las presiones inflacionarias sin recurrir a una política restrictiva, la cual eventualmente atizaría el problema de la deuda pública interna, como consecuencia del incremento que podría generar sobre las tasas de interés. En resumen, además de las consideraciones típicas que rodean la política monetaria, ésta se dictó sin perder de vista la situación del erario público.

Empleo, salarios y distribución del ingreso

Aumentó el desempleo. Según la Encuesta Hogares de Propósitos Múltiples, para el año 2001 la fuerza de trabajo de Costa Rica alcanzó 1.653.321 personas. La tasa de ocupación aumentó en 1,6 puntos porcentuales con respecto al 2000, al situarse en 52,4%. No obstante, la tasa de desempleo alcanzó el 6,1%, el nivel más alto desde 1997, ligeramente por encima del nivel observado en 1999 y casi un punto porcentual más que el del 2000 (5,2%).

Por regiones, la Brunca mostró el mayor aumento en el desempleo, al pasar de 4,7% a 7,1%, por efecto de la caída en la producción bananera de esa zona. Le siguió la Región Central, con un incremento de 4,7% en el 2000 a 6,1% en el 2001, la tasa más alta del quinquenio para esta zona. El desempleo en las restantes regiones se redujo o se mantuvo igual.

Por edad, se observa que para el grupo de 12 a 24 años la tasa de desempleo abierto fue 3,5 veces mayor (13,3%) que para el grupo de 25 a 59 años (3,8%).

Desarticulación entre el valor agregado de ciertas actividades y la absorción de empleo. Aunque el valor agregado del sector de agricultura, caza y pesca se incrementó, por efecto del crecimiento en actividades no tradicionales, la evolución de los productos tradicionales pesó más sobre la absorción de empleo, que cayó un 3,8%. Esto redujo la participación de este sector en el empleo total, de 17,3% (2000) a 15,6% (2001).

Por el contrario, en el sector manufacturero, a pesar de la caída en el valor agregado, el número de empleos aumentó un 11%. Esto se explica porque la caída en la producción se concentró en la industria electrónica de alta tecnología, que emplea a un número relativamente bajo de trabajadores. La participación de este sector en el empleo total ascendió a 15,4% (14,8% en el 2000), con lo cual prácticamente igualó al sector agropecuario.

Establecimientos financieros y servicios comunales y sociales fueron sectores con buen desempeño económico y un fuerte incremento en el número de empleos, 18,5% y 9,9% respectivamente. Por su parte, el empleo en la industria de la construcción sólo aumentó en un 6,7%, pese a su gran dinamismo, con lo cual su participación relativa dentro del total de la población ocupada se mantuvo constante (6,7% en el 2000 y el 2001).

Estancamiento de los salarios reales y concentración del ingreso. El índice de salario mínimo real muestra una clara tendencia hacia el alza durante la última década, con excepción de 1991 y 1995. No obstante, la distribución del ingreso, tal como es captada por la Encuesta de Hogares del INEC, empeora todos los años a partir de 1997: el 20% más rico de la población aumenta su participación dentro del total del ingreso todos los años, mientras que cae la de los grupos restantes.

Cambios en la estructura sectorial y regional del empleo. Al comparar los datos de empleo de los censos de 1984 y 2000, el cambio más dramático se observa en la agricultura, que en esos años pasó de representar el 34,6% del empleo total al 19,5%, y además es la única rama que ha venido experimentando una contracción absoluta en el número de empleados (de 258.634 en 1984 a 253.537 en el 2000). En la producción agropecuaria esa contracción es superior al 8% con respecto a 1984.

Por su parte, los sectores de establecimientos financieros, los servicios turísticos y el comercio experimentaron un incremento en su peso relativo dentro de la estructura total del empleo. En el mismo período, su participación se elevó de 2,9% a 6,3% en el primer caso; de 4,5% a 8,7% en los servicios al turismo, y de 9,5% a 13,9% en el comercio. Las tasas de crecimiento de la población ocupada en la industria, en el sector de electricidad y agua, en construcción y en transportes también son superiores a la media nacional (3,5%). El resultado es una estructura dominada por el sector terciario, que genera el 57% del empleo, mientras que el secundario aporta el 23,1% y el primario no alcanza el 20%.

La distribución de las ramas de actividad económica no es uniforme a lo largo del territorio. Así, el sector primario (agricultura y minería), de poco dinamismo, representa menos del 6% del empleo en la Gran Area Metropolitana, pero aporta casi la mitad del empleo en las regiones Brunca, Atlántica y Norte. El sector secundario, a su vez, genera el 26,8% del empleo en la Región Central, pero menos del 16% en las regiones Chorotega, Brunca, Atlántica y Norte, mientras que el terciario genera más del 62% del empleo en la Región Central, y alrededor del 40% en las regiones Brunca, Atlántica y Norte. En este último sector destaca la concentración del empleo en la Región Central, particularmente en el Área Metropolitana de San José, donde el 73,2% de los ocupados labora en esta rama de actividad.

Solvencia fiscal

Un alivio temporal y, en cierta medida, aparente. Si se toma el déficit del sector público global como el indicador de la situación fiscal, puede decirse que en el 2001 se produjo una mejoría, pues el déficit pasó del 3,8% al 2,9% del PIB. Sin embargo, en parte esto es resultado de convenciones contables y aumentos no recurrentes de los ingresos. Una vez cuantificado el efecto de este tipo de ingresos, la aparente mejora en la situación fiscal resulta más modesta o desaparece.

La situación fiscal podría más bien haber empeorado, por tres razones: 1) una de las causas principales del incremento del gasto del Gobierno Central fueron los rubros de sueldos, salarios y cargas sociales; 2) la tasa de interés sobre la deuda (incluyendo la contratada en el último año) es superior a la tasa de crecimiento del producto, y 3) el superávit del resto del sector público no financiero, que ha venido compensando una parte del déficit del Gobierno, ha disminuido, y es probable que lo haga más en el futuro, conforme se ejecutan los planes de inversión de las instituciones del sector.

Carga tributaria. Entre 1995 y 2001 los ingresos tributarios representaron entre el 12,3% y el 13,4% del PIB, una carga tributaria relativamente baja para una Costa Rica con un nivel de desarrollo humano como el de Costa Rica, que además ha optado por un modelo en que el Estado tiene un papel preponderante como proveedor de ciertos bienes y servicios. Más que sugerir que el Gobierno y el sector público deben operar con un déficit cero en cualquier circunstancia, ni tomar posición en cuanto a la conveniencia o inconveniencia de usar el gasto público de manera anticíclica, lo que cabe destacar es que el deterioro de la situación fiscal es tal, que el margen del Gobierno para usar el gasto como instrumento de política tiende a contraerse.

El gasto es sumamente rígido. En la composición del gasto del Gobierno Central se observa que los sueldos y salarios y cargas sociales (34,7%), las transferencias corrientes (29,8%) y los intereses (24,2%) dan cuenta del 88,7% del gasto total. Los márgenes de maniobra para ajustar el gasto en función de las políticas y prioridades de la situación particular que enfrenta cada gobierno tienden a desaparecer, pese a los criterios estipulados en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos, promulgada en el 2001.

¿Se agotan las ventajas del endeudamiento externo? Para financiar su faltante de recursos, el Gobierno recurrió en una proporción similar al endeudamiento interno y al externo. El crecimiento del primero fue equivalente a un 1,7% del PIB en 2001 (ligeramente menor que en 2000), mientras que el segundo representó el 1%, casi igual al año anterior. Según cifras de la Tesorería Nacional, la deuda interna del Gobierno Central llegó al 28,1% del PIB y la deuda externa al 11,1%. La composición relativa prácticamente se mantuvo igual, pues la deuda externa pasó de representar un 27,3% del total de la deuda en el 2000, a 28,3% en el 2001. En el mismo año, la deuda pública externa, incluyendo la del Gobierno Central, alcanzó el 20,1% del PIB. En cuanto a las condiciones, sólo un 5,3% de la deuda pública externa total está pactada a una tasa de interés concesional fija; el 70,7% lo está igualmente a una tasa fija, pero a tasas de mercado.