Desempeño democrático en el 2002: avances en el corto plazo, pero no necesariamente duraderos
¿Cómo contribuye el desempeño de la democracia al desarrollo humano de Costa Rica? Dar respuesta a esta interrogante es el objetivo del capítulo 5 del Informe Estado de la Nación y, para ello, el análisis se basa en una serie de aspiraciones -que se consignan al inicio del capítulo- a partir de las cuales se evalúa la contribución efectiva de la democracia a ese desarrollo. Cada sección del capítulo corresponde a una aspiración específica.
El 2002 fue un año esperanzador en el corto plazo, pues en la mayoría de los asuntos analizados la evolución fue positiva. Con una perspectiva de más largo plazo, varias de las mejorías estuvieron asociadas al “clima político” favorable de un primer año de gobierno y, por tanto, no necesariamente son duraderas. Así, el desempeño de la democracia fue positivo en las áreas de gestión y representación política responsable, rendición de cuentas y participación ciudadana. En el ámbito del sistema electoral y los partidos políticos y, en cierta medida, en el de convivencia ciudadana, la situación empeoró, pues se dieron hechos, o evidencias, de retroceso. En política exterior el dinamismo observado en el 2001 perdió fuerza y, aunque el balance no es negativo, hay señales preocupantes. En la administración de justicia la valoración es positiva, pero los progresos en la independencia y acceso a la justicia coexistieron con situaciones contradictorias en materia de justicia pronta y cumplida.
Sistema electoral y partidos políticos
El Informe valora el ámbito del sistema electoral y los partidos políticos como el de peor desempeño en el 2002, por la conjunción de dos factores: la creciente ausencia ciudadana en las urnas y las graves violaciones a la legislación electoral en materia de financiamiento político.
Las elecciones municipales
El sistema político ha ampliado las oportunidades para que los ciudadanos ejerzan su derecho a elegir y ser electos. La reforma del Código Municipal, aprobada en 1998, extendió la base de funcionarios de elección directa y, por primera vez, separó la realización de las elecciones locales de los procesos nacionales, dando mayor independencia y visibilidad a la conformación de los gobiernos locales. En consecuencia, a los aproximadamente 1.062 cargos públicos que se elegían hasta febrero de 2002 se agregaron 4.900 nuevos cargos de elección.
Ausencia en las urnas. Las y los costarricenses no respondieron a la expansión de las oportunidades democráticas. De los 2.331.459 ciudadanos mayores de 18 años que estaban habilitados para votar, en promedio sólo un 29,7% decidió ejercer ese derecho en las elecciones municipales. Si bien la experiencia internacional demuestra que la participación en los comicios locales suele ser menor que en los nacionales, considerando los datos de un grupo de democracias iberoamericanas, Costa Rica presenta el más alto nivel de abstencionismo en este tipo de elección en un período de quince años, lo cual es una señal de alerta para su evolución política. En el contexto centroamericano, Costa Rica se acerca a las dos naciones con mayor tradición abstencionista, El Salvador y Guatemala. Además la falta de participación no sólo se vivió en las urnas; una de las mayores complejidades que enfrentó el TSE fue el gran ausentismo de los miembros de mesa en la juramentación, lo que dificulto la instalación de las juntas receptoras de votos y obligó a poner en marcha planes de contingencia.
Frágil recuperación de los partidos tradicionales. En la elección de diciembre 2002-enero 2003, el PLN y el PUSC ganaron 75 de las 81 alcaldías (92,6%). Es prematuro afirmar que esta recuperación revierte la tendencia al abandono del bipartidismo que desde 1994 se venía observando en el ámbito local. La recuperación fue frágil, no sólo por el alto abstencionismo, sino porque el margen de victoria entre el partido ganador y el partido emergente que tuvo la mayor votación (generalmente un tercer lugar), fue estrecho en la mayoría de los cantones.
Escaso margen de maniobra de los alcaldes. Los primeros alcaldes electos en forma directa obtuvieron, en general, un débil mandato. La mayoría ganó por un margen estrecho: en 60 cantones (74,1%) el nuevo alcalde consiguió el triunfo con un margen menor al 5% del padrón electoral sobre el segundo lugar. Además, han llegado a concejos municipales fraccionados, con representación de varios partidos, en los cuales los alcaldes, en teoría, tienen como “aliados” a 2 regidores en promedio, lo que genera mayores exigencias en materia de negociación. A esto se suma una difícil situación financiera. En el 2002 la mayoría de las municipalidades tuvo un ingreso per cápita inferior a 30.000 colones anuales. Aunque la Ley de Simplificación y Eficiencia Tributaria dispuso una redistribución de los ingresos que se recaudan por el impuesto a los combustibles, destinando a las municipalidades una cuarta parte del 30% asignado al CONAVI, estos recursos tampoco han podido ser utilizados. En 2002 sólo se giraron 3.122,9 millones de colones del total de 8.000 millones esperados; de esta suma se ejecutaron 472,7 millones de colones, pues las municipalidades recibieron los recursos en el último cuatrimestre del año.
Participación femenina: más candidatas, pero menor elegibilidad. La participación en la contienda municipal revela que las mujeres tienden a presentarse con más frecuencia como candidatas a puestos deliberativos que a puestos ejecutivos, y que, además, tienen menor elegibilidad que los hombres. Cuando la asignación de escaños se resuelve por el criterio de representación mayoritaria, generalmente resulta ganador un mayor número de hombres. En cambio, en la asignación por representación proporcional las mujeres obtienen una cantidad de plazas que supera el 40% previsto por ley.
Financiamiento político
En materia de financiamiento político Costa Rica cuenta con un marco regulatorio longevo y consolidado en algunos aspectos, e incipiente y frágil en otros. La regulación del financiamiento privado fue introducida apenas a finales de 1996. En este último aspecto, los partidos sólo están obligados a presentar reportes periódicos de sus ingresos al TSE, sin que su contenido sea verificado por el Tribunal, pues éste ha interpretado que carece de potestades legales expresas para hacerlo. En cuanto al subsidio estatal, la intervención de la Contraloría General de la República ha fortalecido significativamente los controles en los últimos años. Otros aspectos, como los niveles de gasto electoral, permanecen casi desprovistos de regulación.
El subsidio público cubre una proporción cada vez menor de los gastos electorales reportados por los partidos, que además son sólo una parte del gasto electoral total. Así, el subsidio pasó de representar el 86,9% del gasto reportado en el proceso de 1990, al 56,7% en el del 2002 (nivel similar al existente a finales de la década de los setenta). Resulta claro, entonces, que ante la disminución del subsidio estatal y el incremento del gasto, el sistema político está generando más dependencia del financiamiento privado para las campañas electorales.
Irregularidades en varios partidos. En el 2002 se detectaron serias irregularidades en el financiamiento de la campaña del actual Presidente de la República y en el PLN, como resultado del intenso escrutinio público ejercido por organizaciones ciudadanas, medios de comunicación e instituciones públicas. Aunque la detección de transgresiones en la liquidación de gastos electorales no es novedad, una denuncia interpuesta por la Contraloría General de la República ante el Ministerio Público, contra siete dirigentes del PUSC, el PLN y el PRC, por presuntas irregularidades en las liquidaciones de gastos de los partidos, es, muy probablemente, el primer intento por sentar responsabilidades penales en los casi cincuenta años de existencia del proceso de liquidación.
Administración de la justicia
En el 2002 hubo progresos en la independencia, transparencia y apertura del Poder Judicial al escrutinio público, mediante iniciativas como la puesta en operación de la Contraloría de Servicios, el nombramiento en propiedad de casi una cuarta parte de los jueces, la oferta de información y servicios por medios electrónicos y la continuación del proceso de modernización institucional. En cambio, no se registraron avances semejantes en el tema de justicia pronta; ciertamente hubo mejoras en materia penal, pues la mayoría de los tribunales aumentó el volumen de juicios con sentencia. Sin embargo, hubo un retroceso en el ámbito laboral y no se observaron claras mejorías en el desempeño de las salas de la Corte.
Mejoras en el acceso al sistema de justicia
Un importante avance en el acceso ciudadano al sistema de administración de justicia es la pagina web del Poder Judicial (www.poder-judicial.go.cr), en la cual se ha puesto “en línea” información de interés público, como legislación y jurisprudencia, calendarios de juicios, el presupuesto del Poder Judicial, licitaciones y actas de la Corte Plena y del Consejo Superior.
Justicia pronta: avances y retrocesos
Dado que la capacidad del sistema de administración de justicia para dispensar justicia pronta está fuertemente condicionada por su carga de trabajo, el análisis parte de la evolución del volumen de casos que entran cada año al Poder Judicial. No obstante, cabe aclarar que el 60% de los asuntos que ingresan al sistema son de tránsito, que en su mayoría se refieren a infracciones simples sin oposición y cuya tramitación se realiza mediante un proceso sencillo por medios informáticos. Por esta razón, el Informe utiliza el indicador de “entrada neta”, que registra el total de casos entrados, menos aquellos en que se dictaron incompetencias y las infracciones simples sin oposición en materia de tránsito.
El examen de la entrada neta en el 2002 permite concluir, por una parte, que el volumen real de trabajo del sistema es bastante menor que el que podría inferirse al usar como medida la entrada bruta (la entrada neta, 459.665 casos, representa un 45,8% de la entrada bruta), y por otra, que la entrada neta crece más lentamente que la entrada bruta (3,7%, frente a 6,7%). No obstante, aún tomando la entrada neta como indicador, la carga de trabajo parece elevada. En el 2002, en promedio, cada juez recibió 706 casos nuevos, lo que equivale a 14 casos por semana.
No logró sostenerse la mejora en los juicios de trabajo. En el 2001 disminuyó la duración de los juicios ordinarios de mayor cuantía fallados con sentencia, como resultado de las acciones de contingencia emprendidas para reducir la gran cantidad de expedientes por demandas presentadas por empleados del sector público, que reclamaban un aumento salarial acordado años atrás. En el 2002, al regresar el movimiento de casos laborales a niveles “normales”, se incrementó la duración promedio (casi 3 meses más) y se redujo notablemente el número de sentencias (5.971 menos).
Justicia cumplida
Mejor desempeño de los defensores públicos y el Ministerio Público. En el año analizado aumentó la tasa de éxito (medida por el número de resoluciones favorables logradas en los recursos de casación) de los fiscales del Ministerio Público y los defensores públicos. Sin embargo, es preocupante la carga de trabajo de las fiscalías. Al finalizar el 2002, los casos activos en materia penal, sin considerar los que se encontraban con una resolución intermedia, sumaban aproximadamente 78.700 expedientes en trámite, de los cuales el 75% estaba concentrado en la fiscalías del Ministerio Público.
Aumentan las medidas alternativas y disminuyen las condenas. Una de las novedades que trajo el Código Procesal Penal (1998) fue la implementación de medidas alternativas a la prisión. Por esta vía, el número de personas condenadas en los tribunales se ha reducido en forma drástica a partir de 1998 (con excepción del 2001), en tanto que la aplicación de medidas alternativas aumentó fuertemente en 2000 y 2001. Para el 2002, si se suman las personas condenadas y las que fueron objeto de medidas alternativas, puede verse que la cantidad de personas que recibieron algún tipo de sanción (9.724) es sensiblemente mayor que la de quienes fueron sancionadas en 1997 (7.872). Esta evolución ha generado polémica en la opinión pública. Pese al aumento en el número de personas con algún tipo de sanción (condena o medida alternativa), en algunos sectores existe preocupación por el descenso de las condenas como proporción de la cantidad de denuncias penales ingresadas al Poder Judicial.
Gestión y representación política responsables
El multipartidismo parlamentario generado por las elecciones del 2002 activó y fortaleció el ejercicio del control político por parte de la Asamblea Legislativa. Asimismo, la deliberación de leyes estratégicas se abrió a la participación organizada y hubo una mayor presencia de sectores tradicionalmente subrepresentados (mujeres y afrocostarricenses). Sin embargo, estos avances pueden ser frágiles, pues no se derivan de reformas institucionales a la organización y funcionamiento de la Asamblea, sino del “clima político” imperante en su momento.
Cambios en el perfil de la agenda parlamentaria. El cambio en la composición partidista impactó la agenda parlamentaria, aunque en sentido inverso al que cabría haber esperado (más partidos, más dispersión). En el 2002, las agendas de los partidos tendieron a acercarse y el interés por los temas políticos desplazó a los temas económicos.
Se legislan derechos y obligaciones, pero sin asignar recursos. Un estudio de las leyes aprobadas en 1998 y 2002 indica que la legislación costarricense tiende a ser “garantista”: 36 de los 46 instrumentos jurídicos aprobados en 1998 que fueron objeto de análisis (78,3%) amplían o conceden nuevos derechos, o bien crean obligaciones al Estado para protegerlos; en el 2002 la cifra fue de 32 de las 52 leyes examinadas (61,5%). No obstante, y aunque en general se puntualizan responsabilidades institucionales, las leyes no asignan recursos nuevos para el cumplimiento de las funciones encomendadas.
Ejercicio del control político. El fortalecimiento del control político en el Plenario legislativo se reflejó en un aumento de las sesiones dedicadas a esta materia: de 30% (2001) a 42% (2002). Además, por primera vez en la historia reciente la fracción oficialista no tuvo el control de la Comisión de Asuntos Hacendarios, en la cual se conocen los proyectos de presupuestos de la República. A su vez, la Comisión Permanente Especial para el Control del Ingreso y el Gasto Públicos dedicó la mayor parte de sus sesiones a labores de control.
Las consultas de constitucionalidad. Como un aporte al debate sobre el equilibrio de poderes entre el Judicial y el Legislativo, específicamente en lo que concierne a las relaciones entre este último y la Sala Cuarta, el Informe incluye un estudio sobre las consultas que la Asamblea Legislativa presenta a esa Sala, en el caso de las reformas constitucionales. Este trámite constituye una forma de control preventivo y es una de las innovaciones instauradas al crearse la Sala, en 1989. Sin embargo, este mecanismo coloca al Poder Legislativo en un dilema: una vez advertido por la Sala, si se separa del criterio de esa instancia, luego puede producirse una acción de inconstitucionalidad basada en los mismos fundamentos del órgano constitucional.
La Sala Constitucional es “activista” en sus observaciones sobre las iniciativas de reforma parcial a la Carta Magna. Entre 1989 y 2002, la Asamblea envió a consulta 37 expedientes, que contenían 97 reformas a diversos artículos constitucionales. Cuando la Sala se pronuncia en contra, por lo general argumenta razones de fondo. Además es disciplinada: 63 de las 97 resoluciones se adoptaron por unanimidad y sólo en una ocasión por mayoría simple. Por su parte, el Congreso es disciplinado en el acatamiento de las opiniones que la Sala realiza por el fondo. Si ésta se pronuncia a favor de la reforma y acompaña su criterio con razones de fondo, la tasa de aprobación posterior es de 81,3%; si apoya pero no puntualiza alguna objeción, la tasa disminuye a 59,1%.
Rendición de cuentas y participación ciudadana
Mejoró la participación ciudadana en la evaluación y control de las políticas y el manejo de los recursos públicos, pues se mantuvo la tendencia a una mayor intervención de las personas como origen de las investigaciones que realizan la Contraloría General de la República, la Defensoría de los Habitantes y la ARESEP.
Avance en los instrumentos de control de la Hacienda Pública. En los últimos años el marco legal de la rendición de cuentas ha experimentado cambios que han conducido a un fortalecimiento de controles, como la reforma al artículo 11 de la Constitución (2000), que permitió introducir los criterios de evaluación de resultados y rendición de cuentas como parte de las obligaciones de la administración pública. Estos principios fueron desarrollados en la Ley de Administración Financiera y Presupuestos Públicos (2001) y en la Ley General de Control Interno (2002). Así, la nueva legislación introduce un régimen de responsabilidad basado en la planificación institucional y el cumplimiento de proyectos, programas y presupuestos. Estos avances normativos requieren tiempo para surtir efecto en la práctica.
El control administrativo.Se ha mantenido la tendencia a asignar mayores responsabilidades a la Contraloría General de la República. Actualmente esa entidad realiza casi 700 funciones, clasificadas como de “control previo” y “control posterior”, dependiendo del momento en que se efectúan. La supervisión administrativa se concentra en el control previo (aprobaciones y modificaciones presupuestarias, autorizaciones de contratación directa, etc.) En el 2002 el total de fondos públicos fiscalizados previamente ascendió a poco más de 3.600 millones de colones, en tanto que el total de fondos públicos que tuvieron una fiscalización posterior fue cercano a 1.500 millones de colones, es decir, menos de la mitad.
Participación ciudadana en políticas públicas
En el 2002 se registró una importante apertura de la Asamblea Legislativa a la participación ciudadana organizada en la deliberación de nuevas leyes, reflejada en la conformación comisiones especiales mixtas para el estudio de asuntos relacionados con la libertad de prensa, el “Pacto Fiscal” y los proyectos de ley sobre telecomunicaciones. En cambio, no hubo avances visibles en las oportunidades para que las personas participen, a título individual, en la formación de leyes y políticas. La Oficina de Iniciativa Popular -único canal para que los ciudadanos hagan llegar sus planteamientos a la Asamblea Legislativa- es cada vez más empleada como espacio de consulta, no así para la formulación de propuestas.
Convivencia ciudadana
Se detectaron indicadores preocupantes en la convivencia privada de las personas. Aumentó la criminalidad como causa de los homicidios, aunada a la problemática de una abundante oferta de armas pequeñas y livianas. En el ámbito de la convivencia organizada no hay evidencias de una ampliación en la participación en las organizaciones de la sociedad civil, pero sí una novedad: las alianzas multisectoriales para presentar propuestas sobre el desarrollo de Costa Rica.
Política exterior
En el 2002 la política exterior costarricense mantuvo el curso de acción que complementa las posiciones tradicionales de activismo a favor de la protección de los derechos humanos. En este ámbito destaca el éxito obtenido por Costa Rica en el impulso a un instrumento jurídico de alcance global para combatir la tortura alrededor del mundo.
Cumplimiento dispar en la defensa y promoción de los intereses nacionales. Costa Rica ha participado activamente en negociaciones comerciales, ha tratado de vincularse con un alto grado de protagonismo en el proceso de integración centroamericana y en el 2002 logró reducir las tensiones con Nicaragua, en el marco de una fuerte controversia pública.
En relación con la crisis en Irak y el conflicto palestino-israelí, Costa Rica no emitió en la Asamblea General de las Naciones Unidas criterios decidios a favor de la paz (la posición de Costa Rica sobre este tema será analizada en el Décimo Informe). Otro motivo de preocupación se presentó ante la negativa presidencial de presentar a una costarricense como candidata a jueza de la Corte Penal Internacional, para cuya creación Costa Rica había realizado importantes contribuciones.
Por otra parte, se mantienen rezagos en la tendencia, aún marcada, a que la representación en el exterior se haga a través de nombramientos políticos, no sometidos a los principios de idoneidad comprobada mediante concurso público. Además hay una escasa cultura de rendición de cuentas, que se materializa en la ausencia de un registro que permita a los costarricenses enterarse de la forma en que Costa Rica vota en las organizaciones multilaterales.
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Informe: Estado de la Nación (Spanish) 
