Capitulo 2: Equidad e Integración Social

El capítulo 2 del Informe Estado de la Nación procura determinar si, en el año bajo análisis, Costa Rica logró avances en la búsqueda de un entorno de mayor equidad y mejores oportunidades de integración social. El balance del año muestra que en aquellas áreas en las que Costa Rica ha alcanzado altos niveles de desarrollo humano los logros se mantienen, pero no se reducen los déficit en las de mayor rezago. El 2002 fue un año de escasas oportunidades.

Equidad y distribución de la riqueza

Por primera vez en cinco años, la desigualdad en la distribución del ingreso deja de aumentar. En el 2002, por primera vez desde 1997, la desigualdad en la distribución de los ingresos dejó de aumentar, tanto medida por el coeficiente de Gini como por la razón de los ingresos promedio de los deciles extremos de la distribución. No hay aún elementos de juicio suficientes para saber si esto representa un cambio en la tendencia a aumentar la concentración que mostró Costa Riac en los últimos cinco años. Lo que sí se puede afirmar es que los indicadores del 2002, junto con los del 2001, representan los mayores niveles desde 1990.

Una medición alternativa explica la tendencia. La desigualdad salarial, o índice de Theil, permite complementar la valoración antes comentada. Aunque con altibajos, durante el período 1990-2002 se observa una tendencia al incremento de la desigualdad salarial entre los trabajadores costarricenses. Medida por este índice, la desigualdad aumentó en 7%, siendo este crecimiento bastante constante a lo largo de los doce años del período. El nivel educativo es la variable que más se relaciona con la desigualdad total; en el 2002 las diferencias salariales entre los trabajadores con distintos niveles educativos explicaban un tercio del índice de Theil.

Cae 3% el ingreso familiar promedio en términos reales. Esta disminución es consistente con la caída en los ingresos laborales promedio de los ocupados (1,4%), la cual se explica principalmente por la fuerte disminución en los ingresos promedio de los trabajadores independientes (-6,3%), no así de los asalariados, cuyo ingreso promedio tuvo un pequeño aumento (0,6%), a pesar de la reducción de los salarios mínimos.

Integracion de areas, sectores o grupos excluidos

Estancamiento de la pobreza y deterioro del ingreso familiar y el salario mínimo real.

De 1994 al 2002 la pobreza se mantiene estable. La magnitud de la pobreza según el método de línea de pobreza, que la define como una situación de ingresos insuficientes para adquirir una canasta básica de bienes. Luego de la fuerte reducción en la incidencia de este fenómeno entre 1990 y 1994, que también se reflejó en una reducción en el número de hogares y personas pobres, el estancamiento a partir de 1994 se ha traducido en aumentos anuales en el número de pobres. En términos absolutos el número de personas en esta situación pasó de 734.600 en 1994 a 916.000 en el 2002 (23,5% de la población).

La pobreza, en especial la extrema, sigue siendo mayor en áreas rurales. En el caso de la pobreza total, casi el 50% de los hogares pobres es urbano y el otro 50% rural. En la pobreza extrema la relación es de 60% hogares rurales y 40% urbanos. Por regiones, la Brunca y la Chorotega continúan mostrando las mayores incidencias de pobreza (41,7% y 37,2% de la población, respectivamente).

Escasa capacidad de la economía para generar empleos formales

Integración desigual al mercado de trabajo. Aunque la pobreza se determina a nivel del hogar, considerando todos los ingresos laborales y no laborales, así como el número de miembros, hay una elevada correspondencia entre el sector de ocupación y la pobreza. Así, la incidencia de la pobreza es mayor entre los ocupados del sector agropecuario (31,3%), seguidos por los del sector informal (17,4%). En los ocupados del sector formal la incidencia es muy baja (5,2%).

Cuatro de cada cinco trabajadores formales residen en la región Central. Las opciones que brinda el mercado laboral para reducir la pobreza reflejan grandes brechas regionales. Tanto en 1990 como en 2002, poco más del 65% de los ocupados (2 de cada 3 ocupados a nivel nacional) residía, y se supone que laboraba, en la región Central. En ambos años, el 80% de los trabajadores formales (4 de cada 5) residía/laboraba en esa región.

Adolescentes trabajadores, un grupo especialmente vulnerable. La inserción temprana en el mercado laboral de las y los menores de edad no sólo se da en condiciones de desventaja (menores salarios, mayor desempleo, mayor precariedad laboral), sino que limita las posibilidades de este grupo de acceder a la educación, condicionando su futuro laboral a expectativas de bajos ingresos. Según datos del Censo de Población del 2000, el 20,2% de la población de 15 a 17 años (48.740 personas) está en la fuerza de trabajo (31,6% de los hombres y 8,4% de las mujeres, sin considerar aquellas que se dedican a labores domésticas). La magnitud del trabajo adolescente varía considerablemente entre cantones: Montes de Oca (9,8%), Santa Cruz (11,2%) y Tibás (12,1%) muestran las tasas de participación más bajas, en tanto Buenos Aires (38,0%), León Cortés (43,6%) y Tarrazú (45,0%) tienen las más altas. Del total de personas de 15 a 17 años que trabajan, un 42% está afectado en su derecho al estudio, ya sea porque trabaja y estudia con rezago escolar (2,1%), porque sólo trabaja (16,8%), o porque no estudia ni trabaja (23,1%).

A mayor clima educacional en el hogar, mayor porcentaje de niñez y adolescencia que sólo estudia. En los hogares cuyos adultos tienen 12 años o más de escolaridad, el 95,2% de los niños, niñas y adolescentes "solo estudian". Este porcentaje baja a 47,2% para los menores que residen en hogares cuyos mayores no superaron los 3 años de escolaridad.

Acceso a la salud

2002: la mayor esperanza de vida y la menor fecundidad de la historia. El año 2002 marca un hito histórico, Estos hechos son el resultado de una reducción sostenida de la mortalidad y de la fecundidad, y tienen importantes implicaciones debido a sus efectos sobre la estructura por edad de la población. La esperanza de vida continúa mejorando: 78,6 años (81,0 mujeres, 76,3 hombres) y la tasa de mortalidad infantil permanece baja, a pesar de un leve crecimiento en el 2002: de 10,8 a 11,2. La tasa global de fecundidad fue de 2,09 hijos por mujer. Este nivel por debajo de 2,1 se denomina "nivel de reemplazo" e implica, de corroborarse con los datos del 2003, que Costa Rica se encuentra en una transición demográfica avanzada, que obliga a replantear una serie de asuntos relacionados con el acceso y la calidad de los servicios para la población.

Entre los factores más recientes que pueden haber contribuido a la reducción de la fecundidad cabe citar el llamado "decreto de las esterilizaciones" (1998) y la Ley de Paternidad Responsable (2001). Sobre esta última, aunque no se conocen sus efectos directos sobre la fecundidad, se sabe que ha tenido un impacto considerable en la drástica reducción del número de nacimientos inscritos sin padre conocido: de 30% del total de nacimientos en el 2000, a 8% en el 2002.

Pocas novedades en el proceso de reforma del sector salud. La organización del sector salud para atender las necesidades de la población no mostró mayores novedades, excepto por un énfasis en la elaboración de propuestas, propio de un año de cambio de gobierno. En el marco de las funciones rectoras del Ministerio de Salud sobresalió la preparación de la Política Nacional de Salud 2002-2006 y el Análisis del Sector Salud.

Resultados del modelo de prestación de servicios

Asignación de recursos. En este ámbito destaca la tendencia de aumento que viene registrando la participación del primer nivel en el gasto, que en el 2002 alcanzó el 27% del presupuesto total en efectivo de la CCSS, en programas curativos y preventivos. Aunque esta cifra ha venido incrementándose desde que se iniciaron los compromisos de gestión, sigue siendo baja en comparación con el gasto en hospitales.

Cobertura de los programas de atención integral. Se registró una reducción de las brechas entre las coberturas totales y las coberturas con calidad. Sin embargo las brechas persisten en magnitudes preocupantes: en promedio, al corregir la cobertura por el cumplimiento de estándares de calidad, las cifras se reducen en un 50% en perjuicio de la calidad. En el primer nivel de atención mejoraron las coberturas totales de los programas de atención de niños menores de 1 año y de 1 a 6 años, así como las de pacientes crónicos (hipertensos y diabéticos). En el primer caso las coberturas son de las más altas entre todos los programas (87%), pero en pacientes crónicos la base es modesta (64% para diabéticos y 72% para hipertensos). Por ejemplo, para atención de adultos con diabetes la cobertura con calidad es del 30% (11 puntos porcentuales más que en el 2001), y para hipertensos es de 43% (16 puntos porcentuales más que en el 2001).

Gestión de los hospitales. Si bien el índice operatorio promedio es alto (73,3%), preocupa que, del total de pacientes que ingresan para ser operados por la vía de la consulta externa, sólo el 75,6% se somete a la cirugía, lo que puede indicar problemas en la programación de las intervenciones, deficiencias en los diagnósticos de referencia, fallas en los suministros de materiales o en la calidad de los equipos, entre otros.

Desconcentración de los centros de salud. Este componente del proceso de modernización no avanzó en el 2002, pues se mantuvieron los 34 centros que funcionaban bajo esta modalidad en el 2001. No obstante, los centros desconcentrados, en conjunto, consumieron el 62% del gasto total de hospitales y áreas de salud. Esta cifra asciende el 77% en el caso de los hospitales. En general, los establecimientos desconcentrados tienen, desde antes de efectuarse este proceso, las mejores coberturas totales y con calidad que estima la evaluación de los compromisos de gestión. El informe de evaluación del 2002 señala que, al analizar los resultados de las áreas desconcentradas en cuanto a presupuesto, materiales y suministros y recursos humanos, estos son "bastantes pobres, con calificaciones promedio ligeramente por encima del 60%, tanto para áreas de salud como para hospitales". Una encuesta realizada por la SUGESS en el 2002 arrojó resultados semejantes. Los cuadros directivos de los establecimientos desconcentrados consideran que los avances son modestos, y sólo un 60% de los entrevistados piensa que la desconcentración ha facilitado su gestión.

Compra de servicios a terceros. Esta actividad se incrementó a una tasa promedio real de 13,9% entre 2000 y 2002, aunque en proporción al presupuesto total representa un monto bajo (2,9% del presupuesto total del seguro de salud en 2002). El gasto en este rubro ascendió a 10.050 millones de colones. En este ámbito estudios de la Contraloría General de la República han detectado debilidades en tres aspectos: poca claridad en la normativa legal que sustenta las contrataciones y discrecionalidad administrativa en su interpretación; escasez de sistemas de información que apoyen la toma de decisiones y la rendición de cuentas, e insuficiencias en los sistemas de control interno. Cabe aclarar que el Informe Estado de la Nación no pretende argumentar a favor o en contra de la compra de servicios, sino documentar la insuficiencia de mecanismos de control que garanticen la correcta utilización de los fondos públicos y la seguridad de los pacientes.

Acceso al conocimiento

Continúan avances en la cobertura, pero ésta tiende a disminuir conforme se avanza en los ciclos educativos. La educación primaria sigue mostrando una cobertura alta, mayor al 100%. En el primer ciclo las tasas son de 110,3% (bruta) y 100,3% (neta). No obstante, conforme se avanza en los ciclos educativos la cobertura disminuye. Para el segundo ciclo, la cobertura fue del 88,8% (tasa neta de escolaridad).

Particularmente crítica es la disminución de la cobertura al pasar del segundo al tercer ciclo, y entre el tercero y cuarto ciclos. En secundaria, la tasa neta de escolaridad fue de 58,7%: 64,9% para el tercer ciclo y 36,0% para el cuarto. Pese a su valor, estas cifras denotan un esfuerzo por aumentar la cobertura en secundaria, especialmente a partir de 1995, cuando las tasas eran de 56,7% en el tercer ciclo y 30,5% en el cuarto. Dado que las mayores deficiencias del sistema educativo se observan en secundaria, no se ha logrado una cobertura universal de la educación general básica (hasta tercer año de colegio), pues en el 2002 la tasa neta alcanzó a cerca del 90% de la población correspondiente.

Deserción, bajo rendimiento y alta repitencia. En primaria, el porcentaje de deserción intra-anual en los últimos ocho años ha sufrido oscilaciones de entre 4% y 5%. Estos valores son significativamente inferiores a los observados en secundaria, donde el porcentaje de deserción intra-anual en la mayoría de los años considerados ha sido tres veces mayor. No obstante, debe resaltarse la disminución del indicador entre 1995 y el 2002, en secundaria en general. Los centros académicos diurnos, los de mayor peso en este nivel, también muestran una tendencia hacia valores más bajos y aunque este es un logro importante, el porcentaje del 2002 (10,5%) es similar a la cifra de deserción de 1990 (10,3%).

En cuanto a la repitencia, en el 2002 se logró una reducción del 0,8% respecto al año anterior en primaria, para ubicarse en 7,6%. Este valor es relevante si se considera el costo de esa repitencia, que representa cerca de un 6,8% del presupuesto total de primaria para el 2002. El porcentaje de repitentes en secundaria fue de 10,2%, superior al del año 2001 (9,2%) y con una distancia importante respecto al obtenido en primaria. Los mayores porcentajes se observan en sétimo y décimo año, lo que evidencia la vulnerabilidad del sistema en el paso de un ciclo educativo a otro. Entre las direcciones regionales del MEP, Desamparados, Limón y Puntarenas son las que muestran mayores problemas asociados a repitencia y deserción en secundaria.

Problemas de eficiencia del sistema educativo. De acuerdo con las estadísticas del MEP correspondientes a las cohortes de 1987, 1990 y 1999, menos de un 40% de los niños y niñas que iniciaron el primer año de primaria logran o lograrán completar la secundaria. En la cohorte de 1987, sólo un 23% de las y los alumnos que ingresaron a primer año consiguió terminar la secundaria, y se estima que lo mismo hará un 29% de la cohorte de 1990, y un 38% de la de 1999. Al considerar la finalización del noveno año (conclusión de la educación general básica), se tiene que, en la cohorte de 1987, sólo un 39% de los estudiantes que ingresaron a primer año de primaria logró finalizar el noveno año de secundaria, así como el 38% en la cohorte de 1990, y se estima que el 50% de la cohorte de 1999 lo conseguirá.

Rezago en el perfil de escolaridad de la población de 15 a 49 años. Los efectos de los rezagos en la cobertura educativa se reflejan de manera especial en el perfil de escolaridad de las poblaciones juveniles y adultas. En Costa Rica, cerca de un 30% de la población de entre 25 y 49 años muestra al menos algún nivel de educación diversificada de secundaria, en tanto que en los países de la OCDE poco más de dos terceras partes de esas poblaciones ha completado la secundaria superior. Estados Unidos, Suecia, Noruega, República Checa, República Eslovaca, Canadá, Alemania y Japón se encuentran en el límite superior, pues en ellas más del 80% de la población adulta cuenta al menos con la secundaria superior. En los límites inferiores se ubican España, Turquía, México y Portugal, con un perfil muy similar al costarricense.

Además las diferencias urbano-rurales son importantes. De la población de entre 25 y 49 años que habita en la zona rural, más de dos terceras partes apenas cuentan con 6 o menos años de escolaridad, en tanto que en la zona urbana menos de un tercio muestra estos bajos niveles. Si se considera al menos algún grado de educación diversificada, cerca de un 20% de los residentes urbanos lo ha logrado, mientras que en la zona rural tan sólo un 10% de la población adulta lo ha alcanzado.

Los rezagos educativos inciden en las posibilidades de movilidad social futura y en el bienestar económico presente. Al considerar el período 1997-2002 se nota un vínculo directo entre el tipo de trabajo realizado y el nivel de escolaridad. Entre los jóvenes que no alcanzaron algún grado de educación y alguno de educación general básica, la mayoría (más del 95%) se ubicaba en las categorías ocupacionales de más baja calificación o semicalificadas. Entre los que lograron algún grado de educación diversificada, un 15% desempeñaba ocupaciones profesionales, y en el caso de aquellos que contaban con algún nivel de estudios superiores, más del 66% logró ubicarse en ocupaciones de carácter profesional. Estos datos indican que contar sólo con la educación general básica no garantiza mejores opciones de inserción laboral.

Persisten brechas entre escuelas públicas y privadas. En el 2002 el porcentaje de repitencia en escuelas públicas fue 7,3 veces más alto que el observado en las escuelas privadas (incluidas las subvencionadas). En términos de la desescolarización, los centros primarios públicos presentaron un porcentaje de deserción intra-anual cuatro veces mayor que el de los privados, pero la relación en secundaria es bastante más alta: 7 veces más en colegios públicos que en los privados. Menos marcadas son las brechas en los porcentajes de aprobación de las pruebas nacionales: en el 2002 la relación en la aprobación privada-pública fue de 1,03 en las pruebas de sexto grado y de 1,42 en las de bachillerato.

Escuelas unidocentes. Al evaluar las brechas urbano-rurales en el sistema educativo destaca la situación de las escuelas unidocentes, que representan el 44,9% del total de escuelas y el 8% de la matrícula, y que se ubican sobre todo en las zonas rurales. La mayoría del alumnado de estos establecimientos proviene de hogares en los que los padres y madres se dedican a actividades relacionadas con agricultura, pesca y ganadería, entre otras. Según el Informe Anual del MEP, estas escuelas presentan los mayores porcentajes de repitencia (11,7%) y reprobación (10,8%). Además, en ellos la jornada escolar es más corta (aunque con el mismo programa de estudios); en un año de 200 días lectivos, un alumno de escuela unidocente recibe 240 lecciones menos que los demás estudiantes de Costa Rica en Español, Matemáticas y Ciencias (80 de cada materia, entre el 20% y el 50% menos con respecto a las escuelas urbanas), 400 menos en asignaturas complementarias (100% menos) y 80 menos en Lengua Extranjera (100% menos). Impulsar acciones y esfuerzos sostenidos para el cierre de brechas entre las escuelas unidocentes y el resto de los centros educativos es un desafío nacional.

Acceso a vivienda digna

En el 2002 los avances en materia de acceso se dieron más bien en el área normativa, pues se aplicaron medidas orientadas a eliminar los abusos, favoritismos y actos de corrupción que venían afectando las políticas públicas destinadas a la vivienda de interés social y, por ende, disminuyendo la igualdad de oportunidades de acceso a los programas.

Disminución en la construcción de viviendas. Los indicadores sobre construcción de viviendas en el 2002 apuntan a un descenso en relación con el año anterior. El número de permisos de construcción para edificios y viviendas pasó de 30.580 a 27.453 (10,2% menos) y el área de construcción, de 1,80 millones de m2 a 1,63 millones de m2 (9,4% menos).

Disminuyó el financiamiento para vivienda social. El número de bonos familiares de vivienda pagados por el BANHVI experimentó una significativa reducción en el 2002. Sin embargo, esta contracción no fue sorpresiva, pues en las administraciones Figueres Olsen y Rodríguez Echeverría el primer año de gobierno fue recesivo. En contraste, el comportamiento de la vivienda para sectores medios y altos fue expansivo, aunque no tanto como en el 2001. El saldo en la cartera de crédito para vivienda en el sistema bancario pasó de 263.500 millones en diciembre de 2001 a 351.600 millones en diciembre de 2002 (un crecimiento de 33,4%).

Vulnerable ampliación en el acceso para la población de ingresos medios. La ampliación en el acceso a vivienda para la población de ingresos medios obedeció, principalmente, a un hecho coyuntural. En los últimos dos años en Costa Rica resultó más barato endeudarse en dólares que en colones, lo que incrementó la capacidad de compra de una vivienda por parte de las familias de este sector. En consecuencia, los créditos en dólares pasaron de representar un 16,7% de la cartera de créditos bancarios para vivienda en enero de 2000, a 53,9% en diciembre de 2002.

Sin embargo, esta ampliación es vulnerable. Por una parte, los ingresos de un segmento importante de los deudores no están dolarizados, por lo que un alza en las tasas de interés -junto con la devaluación de la moneda- los afectaría significativamente. Por otra parte, la mayor capacidad de compra de los hogares de sectores medios no está sustentada en una oferta permanente de recursos más baratos, sino en el comportamiento del mercado internacional, cuyas condiciones pueden variar en cualquier momento.